 |
|
Önkormányzás a helyi társadalommal, a helyi társadalomért
Ég és föld között
Mára szinte közhellyé vált, hogy az önkormányzati rendszer bevált, azon jelentős strukturális változtatásokat nem szükséges végrehajtani, csak a működésen kell csiszolni. Hogy ez így történhetett, annak egyik legfontosabb oka: a rövid törvényelőkészítést megelőzően jónéhány szakmai műhelyben készültek olyan anyagok, koncepciók, amelyeket gyakorlatilag csak "le kellett fordítani" a jog nyelvére. Így az Önkormányzatok Európai Chartája megjelenhetett a normában, s a törvény (Ötv.) már elfogadásának pillanatában is EU-konform volt.
A jogi szabályozás stabilitását jelzi, hogy - az 1994. évi módosítást kivéve - érdemi változtatás nem történt. Hozzá kell azonban tenni, hogy a fővárosi törvény beemelése fölborította a jogszabály viszonylagos egyensúlyát. Ezzel kapcsolatban szólni kell arról, hogy az egységes, minden önkormányzatra érvényes szabályozás megfelelő-e, avagy indokolt lenne a különböző önkormányzati egységekre vonatkozóan is megalkotni az eltérő szabályokat. Magam azon az állásponton vagyok, hogy ha külön jogszabály született a fővárosra, ugyanezt kellett volna tenni a községekre, városokra, megyékre vonatkozóan is.
El kell dőlnie annak, hogy a megye megmarad-e, netán erősödik, avagy... Ettől függetlenül megállapítható, hogy a törvény önmaga rendszerében viszonylag konzisztens, nem tudja azonban megjeleníteni az egymáshoz képest igen lényeges különbségeket mutató önkormányzati sajátosságokat (elsősorban a magyar településhálózati szerkezetből fakadóakat).
Nem lehet vitatni, hogy a jogállamiság nélkülözhetetlen követelményének számító önkormányzatok alkotmányos alapjogai, az alkotmánybírósági és bírósági jogvédelmi rendszere, az önkormányzatokat érintő alapvető jogi szabályozás minősített eljáráshoz való kötése stb. olyan garanciális elemek, amelyek nagy mértékben hozzájárultak ahhoz, hogy a (mindenkori) kormányzati hatalom túlzó centralizációs törekvéseinek gátat szabjanak.
Hatalmi ellensúly, vagy kinyújtott kéz?
Mára, úgy tűnik eldőlt a vita (vagy mégsem?) az önkormányzatok hatalmi súlypontok közötti elhelyezését illetően. A 90-es évek elején nem kevesen (e sorok írója is) - egyfajta természetjogias fölfogást sem nélkülözve - az önálló hatalmi ág, ellensúly, ellenpont mellett tették le a voksot. Ma már túlnyomó részt az államszervezet részeként, a hatalomgyakorlás, illetőleg a hatalom megosztás vertikális gyakorlásának intézményeként jelenik meg a szakmai értékelésekben is. Ezt támasztja alá a gyakorlat is: az önkormányzatok (annak ellenére, hogy elvileg létezhetne egy önkormányzati lobbi a több mint száz helyi politikai porondról a parlamentbe kerültek között), talán az egyik leggyöngébb érdekérvényesítő szerepet tudták maguknak "kivívni".
Nem tudott tartalommal megtöltődni az önkormányzati módszerrel való hatalomgyakorlás mikéntje sem(értelemszerűen ez is a köz helyi szolgálata). Legalább ennyire gondot okoz a helyi demokrácia-deficit. Ennek egyik oldala a képviselő-testületek működésében, döntéshozatali mechanizmusában keresendő, ami (nemcsak a parlamentben) a többségi elvvel való (vissza) élésben, kizárólagosságban jelenik meg - a kistelepülések világában is. A másik viszont az önkormányzás elengedhetetlen részét képező állampolgári részvétellel, a közvetett demokrácia eszközeivel való élés szinte teljes negligálása. Az igazsághoz tartozik persze az is, hogy a kiírt helyi szavazások szép számmal fulladtak kudarcba az alacsony részvétel miatt.
Pártérdekek a közérdek előtt
Az, hogy végül mi válik a helyi politikai döntések eredményeképpen helyi joggá, meglehetősen bizonytalan.
A helyi ügyek helyi megoldásokat követelnek - úgy és ahogy azt a helyi társadalom elvárná, függetlenül a pártpolitikai érdekektől. A 90-es évek közepétől mind erőteljesebb az a tendencia, hogy a helyi politikusok nem a "település egészéért" viselt felelősségük tudatában, hanem a központi pártakaratok és elvárások szerint teszik dolgukat.
A civil szervezeti kör is hallatlan módon polarizálódott. Nem csupán az általa vállalt célkitűzések, tagi körük, nagyságuk, vagyonuk, professzionalizmusuk, de helyi társadalmi beágyazottságuk, elfogadottságuk, erejük, érdekképviseleti és érvényesítési lehetőségük, s végülis a helyi közpolitikában való szerepvállalásuk alapján.
Az 1994. évi választások óta jelentős számú települési, megyei egyesületi tag került a testületekbe, számtalan helyen a mérleg nyelve szerepét betöltve. De ennek civil oldalról súlyos következményei lettek. Ugyanis ettől a pillanattól kezdve az asztal másik felén foglaltak helyet, s túlnyomó részük a helyi kormányzásban vállalt szerepe miatt azokhoz a pártokhoz csapódott, akiket egyébként "nem szeretnek", s akarva-akaratlan "civil-pártként" működnek.
Nem alakultak ki az adott település sajátosságaihoz igazodó helyi nyilvánossági fórumok sem. Hiába a helyi rádiók, tv-k, újságok sokasága, nem biztosítanak interkommunikációs kapcsolatokat. Az ülések nyilvánossága (hogy a zömmel közömbösségbe fulladó közmeghallgatásokról ne is beszéljünk) csak a jogszabályban jelenik meg, azzal a polgárok nem élnek. A helyi társadalom kontroll szerepe a polgárok és a helyi politikusok közötti párbeszéd hiányzik. Nincs megfelelő technika annak ellenőrzésére, hogyan is sáfárkodnak a közjavakkal a helyi politikusok.
Nem szabad csak ciklusokban gondolkodni
Nem lehet nem érinteni a tulajdont, a finanszírozást, s a gazdálkodás máig megoldatlan problémáit. Egyik oldalról igaz az, hogy tíz éve folyamatosan javasolják a finanszírozási rendszer fejéről talpára való állítását, kiemelve a helyi bevételek lényeges (legalább 40-50 százalékra való) emelését. A gyakorlat azonban ismert, ezzel teljesen ellentétes Ugyanitt érinthetjük a kötelező feladatoknak Alkotmány által előírt támogatás biztosításának elégtelenségét, a közműprivatizációnak az önkormányzati vagyontömegen ejtett, végül csak az Alkotmánybíróság által begyógyított sebeit stb.
De igaz az is, hogy a "csak ciklusban való gondolkodás" a hosszú távú előretekintés hiátusa, a tervszerű gazdálkodás, az ésszerű racionális és hatékony döntések követelményének való elegettétel elmaradása is hozzájárult az egyébként számos okkal magyarázhatóan "kényszerű" vagyonfeléléshez.
Mindezeken túl további sebekből vérzik a finanszírozási rendszer (pl. céltámogatási célok meghatározása, a címzett támogatások megítélésének politikai kötődései, az önhikis körbe való kerülés ellentmondásai stb.)
A kötelező feladatok korlátlan szaporodása folyamatos anomáliákat okoz. A települések társadalma sokfelé szakadt, a halmozottan hátrányos helyzetű, kilátástalan helyzetben lévőektől a gazdag, európai színvonalú szolgáltatásokat nyújtókig. A növekvő különbségek csökkentésére eddig jó megoldást nem sikerült találni.
Hiányzó saját erő
Az önkormányzatok szerepe a településfejlesztésben meghatározó. Ezen a téren, elsősorban a 90-es évek elején, óriási fejlődést produkáltunk - a lakosság jelentős áldozatvállalásával, központi támogatásokkal. Ez siker. Azonban az anyagi terhek viselése nem egy helyen okoz súlyos lakossági feszültségeket. A további fejlesztések bizonytalanok, a települések jó részét megoldhatatlan helyzet elé állítják. A források túlnyomó részét meg tudnák szerezni, csak éppen a (40 százalék körüli) saját forrás hiányzik.
S itt kell egy további jelenségre fölhívni a figyelmet: a túlzottan "intézménycentrikus" rendszer működtetése felemészti az önkormányzati költségvetést. Jelentős többletforrást csak a területfejlesztésből lehet remélni, itt viszont az önkormányzati érdekképviselet és érdekérvényesítés lehetősége (a törvény 99. évi módosítása után) jelentősen csökkent.
Szétaprózott vagy dezintegrált rendszer?
Szétaprózott, vagy dezintegrált a magyar önkormányzati rendszer - tették fel az utóbbi időben a tudósok és gyakorló politikusok egyaránt a kérdést. Ami a központi szervekkel való kapcsolatot, a központi döntések befolyásolását illeti, - a vázolt megye-szerep, az önkormányzati érdekérvényesítés csatornáinak kidolgozatlanságai, az országos önkormányzati szövetségek és a kormány közötti (főként a jogszabályelőkészítő mechanizmust érintő) elégtelen kapcsolatok miatt - ez rendkívül gyönge.
Elégtelen a környező településekkel való kapcsolatépítés (ebben közrejátszanak a korábbi kényszerkörzetesítések). A társulások, avagy a körjegyzőségek iránti kedv sem változott (sőt!) a tíz év alatt - még a viszonylag lényeges anyagi támogatások ellenére sem.
A kisebbségi önkormányzatok kapcsán annyit kell rögzíteni, hogy rövid (alig 5 éves) működésük igazolta ugyan létrehozásuk értelmét, azonban konfliktusokkal terhelten, bizonytalan jogi szabályozás mellett, szerepfelfogási tévutak stb. mellett kezdtek dolgozni a helyi kisebbségi politikusok. Ennek eredménye az (nem érintve az ún. "etnobizniszt"), hogy mind több (94: 750, 98: 1500 körüli) településen hozták létre saját önkormányzataikat. (Csak bizakodhatunk, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségeket, azok önkormányzatait érintő jogszabálymódosítási tervezeteket a társadalom minden része elfogadja.)
Az önkormányzati rendszer tehát nem csupán bevált, de - a fentebb érintett problémák ellenére - jól is vizsgázott. A dolgukat zömmel hittel, sokszor váteszi erővel végző elhivatott polgármesterek, helyi képviselők (ne feledkezzünk meg a jegyzőkről, a hivatalok dolgozóiról sem) tették dolgukat. Nagyrészük törvényesen, a helyi társadalmak által elismerten, igyekezve megfelelni annak. S voltak olyan helyi politikusok is, akik példát mutattak toleranciából, konszenzus- és kompromisszum készségből.
Ha a helyi önkormányzást összevetjük a rendszerváltás többi közjogi intézményével (parlament, kormány, AB, bíróságok, ügyészség), nincs mit szégyellni. Bebizonyosodott, hogy az önkormányzatok nálunk is a demokrácia alapjai.
Csefkó Ferenc
Tartalomjegyzék * tizedik évfolyam, 9. szám * 2000. szeptember
Ezt az oldalt a Hungary.Network tartja fenn.