Az önkormányzatok pénzügyi finanszírozása

Nincs jó recept

Természetesen ez nem jelenti azt, hogy ne tanulmányozzuk az EU-országok önkormányzati rendszereit, ne hasznosítsuk azok tapasztalatait. Erre azonban nem elsősorban az EU-csatlakozás miatt van szükség, hanem a saját rendszerünk továbbfejlesztése érdekében.

Fő jellemzőit tekintve az EU-országokban kétfajta önkormányzati rendszer működik. Az észak-európai országokban (Anglia, skandináv országok, Németország északi tartományai) az 1960-70-es években valóban végbement egy erőteljes koncentráció. Állami döntésekkel a településeket közös önkormányzatokba "kényszerítették". A skandináv országokban 6-10 település alkot egy önkormányzatot, átlagnépességük 10-30 ezer között van. Még messzebb ment el Anglia, ahol átlagosan 120 ezer fő az önkormányzatok népessége.

Ezzel szemben azonban a dél-európai országok többségében ma is az elaprózott önkormányzati rendszer működik. Legjobb példa erre - az Angliához hasonló népességű - Franciaország, ahol mind a 37 ezer település önálló önkormányzat, s átlagos népességük az 1600 főt sem éri el. De hasonló a helyzet Spanyolországban, Olaszországban és Görögországban is. (A nem EU-tag Svájcról nem is beszélve.)

Látható tehát, hogy élesen kettéválik Európában az önkormányzati struktúra dél-európai és észak-európai modellre. Természetesen ezen belül egyrészt az egyes országok gyakorlata sok egyéb sajátosságot tartalmaz. Másrészt, a két szélsőség (Anglia és Franciaország) között nagyon sok átmeneti megoldás is van. (Pl. Ausztria, Németország déli tartományai.)

Nagyon fontosnak tartom azonban felhívni a figyelmet arra, hogy a két modellben lényegesen eltérő a feladatok és hatáskörök rendszere. Még az északi modellben - az összevonás miatt - a nagy önkormányzatok széleskörű feladatokkal rendelkeznek, addig Dél-Európában a kistelepülések alig látnak el (önállóan) meghatározó közszolgáltatási feladatokat.

Jellemző példa erre a francia közoktatás feladattelepítési rendszere. Franciaországban csak a mi alsótagozatunknak megfelelő oktatás (ún. elemi iskola) van a településeken, a felsőtagozat a megyei önkormányzatok feladata, míg a középiskolák a régiók fenntartásában működnek. A pedagógus pedig minden szinten állami alkalmazott, munkáltatója az Oktatási Minisztérium, bérét is közvetlenül a központi költségvetés fizeti. A kistelepülések az elemi iskolákat is társulásban "kénytelenek" működtetni, mert csak így "kapnak" az államtól pedagógust. De hasonló a helyzet a szociális ellátásban, ami döntően a megye feladata. A település-üzemeltetésben (víz, szennyvíz, hulladék stb.) pedig szintén a társulás a jellemző. Franciaországban mintegy 27 ezer társulás működik, átlag 8-15 önkormányzattal, egy-egy település sokszor 5-8 társulásnak is tagja.

Bármennyire ellentétesnek látszik a két modell, egy közös vonásuk azonban mégis van. Ez pedig a közszolgáltatás szakmailag és gazdaságilag optimális méretű megszervezése. Ezt Észak-Európában az önkormányzatok összevonásával oldották meg, míg Dél-Európában differenciált feladat és hatáskör telepítéssel, illetve a társulások sokszor államilag is kikényszerített alkalmazásával. Tehát minden ország a decentralizáció és az optimális közszolgáltatás-szervezés kényes egyensúlyát keresi.

Nézzük ezek után Magyarországot. Nálunk 1990-ben (inkább az észak-európai megoldáshoz hasonló) közös tanácsrendszert a minden településen önálló önkormányzati rendszer váltotta fel (dél-európai modell!) Ezzel együtt azonban nem került (kerülhetett) sor a feladatok és hatáskörök dél-európai modell szerinti átrendezésére. A közös tanácsrendszer (az észak-európai úthoz hasonló időben lezajlott) kialakulásával párhuzamosan az 1970-80-as években nálunk is nagyszabású decentralizáció ment végbe. A feladatok széles köre (oktatás, szociális feladatok, településüzemeltetés) a településekhez került. A közös tanácsok megszűnésekor ezek a feladatok "továbbmentek" a legkisebb önkormányzatokhoz. Ma Magyarországon a 16 lakosú kistelepülés (elvileg) ugyanolyan feladatok ellátására kötelezett, mint a 200 ezer lakosú nagyváros. Tehát nálunk a dél-európai struktúra az észak-európai feladattelepítéssel társul. Ilyen szélsőségesen ellentmondásos "vegyes" modellre sehol Európában, de talán a világon sincs példa. Talán Csehország küszködik hasonló problémával, s ilyen veszély "fenyegethet" a decentralizáció előtt álló Szlovákiában és Romániában.

Szeretném hangsúlyozni, hogy Magyarország szükségszerűen került ebbe a helyzetbe. Szakmai értelemben az 1980-as években már nem a klasszikus szovjet tanácsrendszer (minden településen önálló tanács, minimális feladattal) működött, hanem inkább osztrák-német típusú közepesen koncentrált közös tanácsrendszer. Az ezt szükségszerűen felváltó dél-európai modellben azonban akkor elképzelhetetlen lett volna, hogy a települési önkormányzatok kevesebb feladattal rendelkezzenek, mint a volt tanácsok. Sőt, mindenki újabb feladatokat szeretett volna adni a településeknek. (Az már csak a sors fintora, hogy nem nagyon volt ilyen feladat, hisz - mint láttuk - ezt már lényegében az előző 10 évben megkapták.)

A magyar önkormányzatiság elmúlt 10 éve - minden elismerésre méltó eredménye mellett - azonban világosan jelzi a helyzet hosszú távon tarthatatlan voltát. A világon egyedülálló módon elaprózódnak a közszolgáltatási rendszerek, ami szakmailag és gazdaságilag alacsony hatékonyságot okoz. Különösen szembetűnő ez a közoktatásban, az igazgatásban és a településüzemeltetésben (víz, szennyvíz, hulladék stb.) A hangsúlyt tudatosan az alacsony szakmai hatékonyságra helyeztem, mert pl. a közoktatásban nem az elaprózott intézményhálózat többletköltségét tartom a fő gondnak (bár az sem mellékes), hanem azt, hogy a kisiskolákban a XXI. századi műveltséghez szükséges szakmai alapok nehezen teremthetők meg (számítástechnika, idegen nyelv). Tudom, hogy sokan a kisiskolákat tartják a települések népességmegtartó erejének, azonban az európai tapasztalat egészen más. A települések népességmegtartása megfelelő infra-
struktúrát (víz, szennyvíz, gáz, telefon) és közlekedést, valamint elérhető távolságban biztos munkahelyet jelent. Ebből a szempontból másodlagos, hogy reggel a tanítónő jön ki a városból a busszal, vagy az iskolabusz viszi el 5-10 km-re a 15-20 gyereket iskolába.

Véleményem szerint a következő 10 év legnagyobb feladata lesz Magyarországon az 1990-ben szükségszerűen elmaradt önkormányzati feladat és hatásköri reform megvalósítása. Meggyőződésem ugyanakkor, hogy még ennek érdekében sem szabad az észak-európai közös önkormányzati rendszernek még a gondolatát sem felvetni. Magyarország helyzetéhez, közelmúltjának történetéhez a dél-európai modell illik. Nagyon sok kis településen a képviselőtestület jelenti az egyetlen közösségi fórumot, mert hiányoznak az Európában sokszor az önkormányzatnál is fontosabb civil szerződések.

Látni kell tehát, hogy a következő 50-80 évben nálunk a minden településen önálló önkormányzati rendszer fog várhatóan működni. Ezen dél-európai típusú struktúrához azonban dél-európai feladat és hatásköri rendszer tartozik. Ezért nekünk a mainál sokkal differenciáltabb, szakmailag és gazdaságilag optimális közszolgáltatási rendszerek irányába kell elmozdulni. Ez vonatkozik elsősorban a már jelzett közoktatásra, igazgatásra, településüzemeltetésre. Ennek során egyértelművé kell tenni a megye és a települések közti - mindenki által ismert ellentmondásos - feladatmegosztást a térségi intézmények fenntartásában. A nagyobb településeknek nemcsak a saját lakosságuk, hanem a környező települések polgárainak közszolgáltatásában is szerepet kell vállalniok (ún. körzeti feladatok). A kistelepülések ezáltal lecsökkenő feladatainak jelentős részét a maival szemben nemcsak pénzügyileg ösztönzött, hanem szakmai előírásokkal is "kényszerített" társulások útján kell ellátni. Természetes, hogy ezek a lépések egyszerre nem tehetők meg. Véleményem szerint 10 év alatt juthatunk el ilyen úton a mainál ésszerűbben szervezett, szakmailag hatékonyabb közszolgáltatási rendszerekhez.

A pénzügyi finanszirozás terén sincs egységes európai gyakorlat. Az országok többségére jellemző a helyi adók jelentős aránya. (Ez alól is van kivétel: pl. Hollandia.) Általában jellemző az inkább normatív forrásszabályozás, de Angliában pl. kiadásszabályozás működik (igaz normatív módon).

A magyar önkormányzati (tanácsi) pénzügyi rendszer 1985-90 közötti reformfolyamata eredményeként kialakult normatív forrásszabályozás alapvetően megfelel az európai gyakorlatnak. Sőt, sok esetben normativitása - azokhoz képest - túlzottnak is mondható. A helyi adók aránya induláskor jelképes volt, többek között ezért is került sor - az európai országok többségében nem jellemző - lakhely szerinti SZJA átengedésre. Napjainkban már 10 százalék körüli a helyi adók aránya (részben emiatt is csökkent a lakhely szerinti SZJA), azonban még ez a mérték sem elegendő. Ugyanakkor már a mai arány mellett is elviselhetetlen jövedelemkülönbségek keletkeznek.

Bár forrásszabályozás működik, a normatívák számának sajnálatos növekedése (14-ről közel 50-re) miatt mégis sokan feladatfinanszírozásról beszélnek. (A feladatarányos finanszírozás nem tévesztendő össze a tanácsrendszerben működött feladatfinanszírozással.)

A beruházások finanszírozásához nincsenek hosszútávon biztos saját források, eddig a helyi és központi privatizációból származó, a települések között igazságtalanságokat teremtő bevételek álltak e célra rendelkezésre. Mindezzel összefüggésben a hitel helyét, szerepét sem találtuk még meg.

Meggyőződésem szerint tehát nem finanszírozási reformra van szükség, hanem a jelenlegi finanszírozási rendszer továbbfejlesztésére.

A legfontosabb feladat a helyi adók arányának további növelése.

Ennek során a mai, lényegében egy lábon (iparűzési adó) álló helyi adórendszer másik lábát is ki kell építeni. Ez pedig a kevésbé konjunktúrafüggő, a települések között kisebb különbségeket keletkeztető ingatlanadó lehet. Míg nálunk az ingatlanadó jelenleg a GDP 0,1 százalékát teszi, addig ez Európában 1-2 százalék, sőt a feketegazdasággal küzdő országokban és időszakokban 3 százalék körüli. Az ingatlanadó súlyának növelését be kell illeszteni az adórendszer továbbfejlesztésébe, hisz a jövedelem-újraelosztás csökkentése mellett csak más adók rovására lehet neki "helyet" találni. Ebből viszont az is következik, hogy nem fog többletforrást jelenteni az önkormányzatoknak, hisz más adók csökkentése az állami támogatás és/vagy az átengedett SZJA csökkenését eredményezi.

A helyi adók rendszerének továbbfejlesztése során a - feladataiban egyértelműbbé váló - megyei önkormányzatok részére is meg kell oldani a helyi adókból való részesedést és/vagy adómérték megállapítási jog biztosítását az iparűzési és/vagy ingatlanadó vonatkozásában.

Az önkormányzatok SZJA-ból való részesedésének fenntartását a helyi adórendszer továbbfejlesztése során kell eldönteni. Személyes véleményem szerint - bár nem jellemző az európai országokra - meg kellene tartani ezt az elemét a finanszírozási rendszernek.

Még nagyobb figyelmet kell szentelni a települések közti jövedelemkülönbségek mérséklésére. Ennek során egyrészt biztosítani kell az önkormányzatok érdekeltségét a saját forrásokban, másrészt viszont tompítani kell a mai szélsőségeket.

A normatív támogatási rendszereket drasztikusan egyszerűsíteni kellene. Ez lesz ugyanakkor várhatóan a legnehezebb feladat. Ehhez egyrészt szükség van a korábban tárgyalt feladat és hatásköri reformra, másrészt nehéz lesz "feladni" a feladatfinanszírozási - téves - képzetet. Különösen vonatkozik ez a közoktatás finanszírozására.

A fejlesztési célú támogatások vonatkozásában tovább kell folytatni a döntési rendszer decentralizációját, összehangolva a területfejlesztés intézményrendszerének továbbfejlesztésével. A hazai támogatások rendszerét alkalmassá kell tenni a várható EU támogatások befogadására. Ennek során meg kellene őrizni a céltámogatások - Európában egyedülálló - normatív jellegét, de erősíteni kell a térségi gondolkodást, a programfinanszírozást.

Ki kell dolgozni a hitel, kötvény helyét, szerepét a beruházások finanszírozásában, összhangban a privatizációs bevétel "kifutásával" és a helyi adók arányának növekedésével. Ennek során biztosítani kell, hogy az önkormányzatok hitelfelvétele ne veszélyeztesse az államháztartás megengedhető eladósodási mértékét.

Végül, de nem utolsó sorban meg kell oldani a helyi és helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásának pénzügyi ellenőrzését.

Úgy gondolom, hosszabb idő múlva fog csak Magyarországon eldőlni, hogy szükség van-e a megye mellett vagy helyett közigazgatási régióra. (Választott önkormányzattal és teljeskörű területi államigazgatási szervekkel.) Véleményem szerint rövidtávon a területfejlesztésben van szükség a régióra. Részben a hazai döntési rendszerek további decentralizációja, részben az EU-támogatások megszerzése érdekében.

Elsősorban a gazdaságfejlesztést kell részben a megyéktől és nagyobbrészt a központi szervektől erre a szintre telepíteni. Emellett a nagytérségi infrastruktúra fejlesztést kellene régió szinten "intézni". A kistérségi fejlesztések támogatási rendszere maradna megyei szinten.

A régió szintű támogatások forrása elsősorban a központi költségvetésből származna, de vizsgálandó helyi adóból, SZJA-ból való részesedés lehetősége is. Természetesen helyi adó kivetési, vagy adómérték megállapítási jogot csak választott testület esetén lehetne biztosítani.

Várfalvi István

---

Tartalomjegyzék * tizedik évfolyam, 9. szám * 2000. szeptember

---

Ezt az oldalt a Hungary.Network tartja fenn.