Út a civil Magyarországhoz

Az 1990-ben megválasztott magyar parlament egyik első és legfontosabb feladata a helyi önkormányzatokról szóló törvény megalkotása volt. Az akkori kormányzó koalíció és az ellenzéki pártok közötti kölcsönös kompromisszumok eredményeként megszületett önkormányzati törvény alapelvei, a benne rögzített intézményrendszer életképessége döntő hatással volt a politikai rendszerváltás sikeres beteljesítésére és a helyi hatalmi rendszer kiépítésére.

Az első szabadon választott országgyűlés történelmi hivatása abban állt, hogy újból életre keltse az európai civilizációs mintákat szervesen beépítő, de többször is kényszerűen megszakadt önkormányzati hagyományainkat, és megerősítse a demokratikus jogállam intézményrendszerének legfontosabb elemét, a mindennapi élet méltóságát és ésszerű működését biztosító önkormányzati közigazgatást.

Ennek a küldetésnek a felelőssége és súlya megkerülhetetlenné vált valamennyi jelentős politikai erő, kormány és ellenzék számára. Az ellenzéki pártok közül különösen a szabad demokraták éltek komolyan a konszenzusra való törekvés követelményéből adódó lehetőséggel, és a kormánykoalíció javaslatával szembehelyezkedve egy olyan önálló, liberális elvekre épülő törvénytervezettel álltak elő, amelynek elemeiből számosat sikerült beépíteni a törvény szövegébe.

Az Antall-kormány elsőként benyújtott javaslatának eredendő koncepcionális hibája az volt, hogy a központi és helyi hatalom megosztása helyett a hatalomgyakorlás oszthatatlanságának és egységének elvét képviselte, és ezzel az önkormányzati közigazgatást csupán a központi hatalom helyi végrehajtó szintjeként akarta működtetni. A kormány első tervezetét a júliusi parlamenti vitában az 1971-es tanácstörvény aranysújtásokba és nemzeti szimbólumokba bújtatott változatának minősítettem. A Házban éles vita bontakozott ki az előterjesztésről, ami odáig vezetett, hogy a koalíció belekényszerült abba, hogy hatpárti tárgyalások kezdődjenek a törvény előkészítéséről.

A bizottsági ülések során a maratoni, éjszakába nyúló vitákon mondatról mondatra, bekezdésről bekezdésre raktuk össze a törvényjavaslat végleges szövegét. Kölcsönös engedmények, vérre menő pengeváltások, gyökeresen eltérő koncepciók részleteinek konkrét összevetései jellemezték a tárgyalásokat. A szabad demokratákat az a meggyőződés vezette, hogy az eredeti tervezet sok tekintetben aggodalmakra ad okot: például a főispánon és a vármegyén keresztül továbbra is egy hierarchikus láncba próbálja szervezni a városok és községek önkormányzatait. Ehhez képest fontos eredményként könyvelhettük el, hogy végül más típusú intézkedéseket és intézményeket sikerült rögzíteni a törvényben. Minden település önállóvá válhatott, ami óriási energiákat szabadított fel, és látványos fejlődést eredményezett a kisebb településeken is.

A léterehozott önkormányzati modellel egy szabad, önszerveződő civil társadalmat akartunk kiteljesíteni, olyat ahol az állam csak a legszükségesebb, minimális szinten avatkozik be a helyi önkormányzatok, a helyi társadalom életébe, ahol a lakóközösségek jobban tudják, hogy mire van szükségük, mi kell ahhoz, hogy jól érezzék magukat a lakóhelyükön, hogy minél kellemesebben, hasznosabban teljenek hétköznapjaik.

Az indulás nem sikerült rosszul: korszerű önkormányzati törvény született, azonban már a genezis pillanatában tapasztalhattuk, hogy a kormányzati törekvések nem esnek egybe a helyi autonómiák tiszteletben tartásának elvét szem előtt tartó elképzelésekkel. A központi hatalom nem volt érdekelt egy erős és független önkormányzati rendszer létrejöttében.

Mi az oka annak, hogy egy jó rajt után háttérbe szorult az önkormányzatiság eszméje és leértékelődött a helyi önkormányzatok szerepe, miközben az állam helyzete érezhetően újra erősödni kezdett a helyi politikában (is)? Három havi kemény munkával Európában egyedülálló önkormányzati törvényt hoztunk létre - a szónak abban az értelmében, hogy óriási lehetőséget adtunk a magyarországi települések számára, hogy saját kezükbe vegyék saját ügyeik intézését.

Tíz év elteltével be kell ismernünk, hogy ez a törvény ugyanakkor közel sem volt kifogástalan, és egyáltalán nem amiatt, ami belekerült, hanem amiatt, ami kimaradt belőle. A jogszabályba ugyanis nem került bele a legfontosabb garanciális elem: az önkormányzatiság gazdasági alapja. Egyszerűen kimaradt, mert nem volt elég idő az inkorporálására a közelgő választások szorításában. Negyed év állt rendelkezésünkre, s ezalatt csak arra futotta erőnkből, hogy a gazdasági fejezetbe gyakorlatilag átemeljük a tanácsrendszer megreformált finanszírozási modelljét. Ami mai szemmel nézve nem volt ugyan rossz modell, de azóta ehhez képest is óriási visszalépés történt az önkormányzatok finanszírozásában (például a személyi jövedelemadó helyben maradó részének csökkentése, a normatívák száma és mértéke, céltámogatások stb.).

A mögöttünk álló tíz év alatt nem sikerült elérni az önkormányzatok stabil gazdasági alapjainak megteremtését. "Ellentételezésképpen" viszont az állam jó néhány feladatot átruházott az önkormányzati szférára, miközben elvonta, illetve nem biztosította az ehhez szükséges forrásokat.

Túl egyszerű lenne azt mondani, hogy ez csupán a mindenkori hatalmat gyakorlók érdekeiből fakadt, mert a másik oldalnak is megvan a maga felelőssége. Magyarországon ugyanis nincs hagyománya a helyi önkormányzásnak, ezért az a generáció, amelyik 1990-ben az önkormányzatok vezetői székébe került, egyszerűen nem rendelkezhetett a helyi önszervezéshez szükséges tapasztalatokkal.

Hiú ábránd volt maradéktalanul bízni abban az önkormányzati törvény által biztosított lehetőségben, hogy egy fokozatosan gyengülő állammal szemben minden település saját maga építse ki és találja meg a megfelelő módozatokat a település fejlesztésére és működtetésére. A helyben képződött és ott is hagyott források aránya az elmúlt évtizedben jelentősen lecsökkent. Az önkormányzati rendszer egyes területei napjainkra a puszta vegetáció szintjére jutottak. Az új jobboldali kormány aszerint tesz különbséget a falvak és városok közösségei között, hogy az 1998-as önkormányzati választásokon kormánypárti vagy ellenzéki polgármestereket és képviselő-testületeket emeltek-e településük élére. A teljes csődöt is megelőlegező lesújtó állapot, amely ma jellemzi az önkormányzatok világát, a szféra erőszakos átpolitizálásából fakad. A kormány a saját céljainak rendeli alá az önkormányzatokat, amit az a trend is bizonyít, hogy a címzett támogatásra pályázók elbírálásánál az ellenzéki vezetésű önkormányzatok labdába sem rúgnak.

Az 1990-es adminisztráció is korán felismerte, hogy egy erős önkormányzati rendszer komoly ellenfele lehet a mindenkori hatalmi elitnek, ezért mindent megtett annak érdekében, hogy az önkormányzati vezetőket egymással szemben kijátssza, és így sikeresen megakadályozta, hogy a kilencvenes évek elején létrejöjjön egy egységes lobbi, egy egységes és erős önkormányzati szövetség. Az elmúlt tíz évben az önkormányzatokban tevékenykedők egyetlen alkuhelyzetben sem voltak képesek megfelelő erőt képviselni az önkormányzati érdekek és célok megvalósításához. Ezzel szemben helyi szinten sokan kezdték el gyakorolni azt a hatalmi játékot, amit a központi kormánytól tanultak.

További gondot jelent, hogy nem alakult ki a civil kontroll és a helyi sajtó kontrollja az önkormányzatok felett. Fájó szívvel állapíthatjuk meg, hogy Magyarországon nem bontakozott ki teljes egészében az az erős, liberális, szuverén önkormányzati rendszer, amit elkezdtünk építeni, és amelynek kereteit a helyi önkormányzati törvény megteremtette.

A felmerült problémák sokasága miatt szükségessé vált az önkormányzati rendszer reformja. Ezen belül az első és legfontosabb feladat: újrafogalmazni a feladatok megosztásának rendjét az állam és az önkormányzatok, valamint a települések és a megyék között. Fontos lenne kitérni a területfejlesztési intézményrendszer működési elveinek és felépítésének újragondolására is, és választ kell találni az önkormányzati regionalizáció újabban felvetődő kérdéseire is. A finanszírozás terén előremutató, a települési autonómiát megerősítő lépésekre van szükség: olyan helyzetbe kell hozni a falvakat, városokat, hogy képesek legyenek helyben, saját maguk előteremteni a működéshez és a fejlesztéshez szükséges források nagy részét. A jövőben el kell érni, hogy a helyben képződő források helyben történő felhasználási aránya meghatározóvá váljon - természetesen figyelembe véve a jövedelemtermelő képességek közötti különbségeket, és segítve a hátrányos helyzetű településeket. Ám mindenekelőtt az önkormányzatokat védő alkotmányos garanciákat kell felállítani, hogy aktuálpolitikai érdekek alapján egy kormány ne tudja szétverni a teljes önkormányzati rendszert.

Az önkormányzati rendszer jövője egyúttal a civil Magyarország jövője is. Ha nem leszünk képesek egy olyan konszenzust kialakítani ebben a kérdésben, amely lehetővé teszi, hogy a magyar helyi önkormányzatok azoknak az elveknek a mentén működjenek, amelyekről szó esett, akkor hazánk igen kedvezőtlen helyzetbe kerülhet.

A helyi önkormányzatok óriási terhet vettek le és vesznek le ma is az állam válláról annak feladatainak átvállalásával. Ha ennek a lehetőségét megszüntetjük, és arra kondicionáljuk a polgárokat, hogy ismét azt várják, hogy felülről adják nekik azt, amit elkölthetnek, és felülről mondják meg, hogy mire költsenek, és mit fejlesszenek egy-egy településen, akkor nem előre, a szabad önkormányzatok világának irányába fogunk haladni, hanem visszafelé, a valamikori tanácsrendszer felélesztése felé.

Az önkormányzati törvény megszületése annak a közösen végzett munkának a gyümölcse volt, amelynek lelkesedéséből és optimizmusából a reformok elvégzése során még jócskán meríthetünk, és amelynek sikeres konszenzuskereső technikái a jövőben is iránymutatásul szolgálhatnak egy józan és megfontolt, kompromisszumokra építő törvényhozói tevékenység során.

---

Tartalomjegyzék * tizedik évfolyam, 9. szám * 2000. szeptember

---

Ezt az oldalt a Hungary.Network tartja fenn.