A helyi önkormányzáshoz való jog a települések választópolgárainak közösségét illeti meg. A fővárossal együtt 237 városunk és 2898 községünk van. A helyi önkormányzatok alapjogai egyenlők. (Tévesek azok a megközelítések, amelyek az önkormányzati jogok egyenlőségéről szólnak.) Önkormányzati rendszerünk egyik belső ellentmondása: a települési önállósághoz széles önkormányzati feladat- és hatáskör társul, miközben a községek több mint a fele ezernél kevesebb lakosú. Emiatt a községek nagyobb részében a feladatokat, egyes közszolgáltatásokat alacsony szakmai színvonalon és gazdaságtalanul látják el. A továbbfejlesztés feladata az egyensúly helyreállítása.

• Helyi önkormányzati rendszerünkkel szemben gyakran felvetik, hogy az természetjogias. Az Alkotmány alapján minden település választópolgárainak a közösségét megilleti a helyi önkormányzás-
hoz való jog. Az Alkotmány arról is rendelkezik, hogy a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlők. Ezt követően
a 44/A. § nem az alapjogo-kat, hanem a képviselő-testület alapvető hatásköreit állapítja meg. (Ez is pontosítást igényel.)

Az ellentmondás feloldására, az alkotmányos rendezésre a következő javasolható. Az Alkotmányban indokolt meghatározni a helyi önkormányzáshoz való jog tartalmát. A helyi önkormányzáshoz való alapjog tartalmazza:

– a képviselő-testület, polgármester választásához való jogot;

– a helyi népszavazáshoz való jogot;

– a tulajdonhoz, önálló költségvetéshez, állami támogatáshoz, helyi adóhoz való jogot;

– a helyi közügyek önálló eldöntéséhez, szabályozásához való jogot.

Ez az alapjog már megilletheti a 15 lakosú községet is, mivel a feladatok, hatáskörök differenciáltan állapíthatók meg, a teljesítőképességtől függően. Az önkéntes, szabad társulás alkotmányos elve főszabályként megőrizendő, de egy kiegészítő elv indokolt. Európai tapasztalatok igazolják, hogy csak az önkéntességre számítva nem társulnak elégséges mértékben és körben a települések. A kisközségek önkormányzatai úgy őrizhetők meg, ha az erejüket meghaladó közszolgáltatásokat vagy máshonnan kapják, vagy azokra társulnak. Ezért törvényben előírt egyes kötelező önkormányzati feladatoknál, ha ahhoz a szükséges fedezetet a központi költségvetés biztosítja, megalapozottan javasolható, hogy a feladatot meghatározó törvény, meghatározott szűk körben kötelezően írja elő a feladat társulásban történő megoldását.

• Megőrzendő érték a települések önkormányzáshoz való joga, önállósága, a magyar önkormányzati rendszer település-centrikussága. Ehhez az alapelvhez az alábbi kiegészítő elvek társuljanak.

– Fékezni kell a települések további szétaprózódását. Nem engedhető meg, hogy a városokról leváljanak, s új községet alakítsanak a nagy helyi bevételt hozó kis területek: városrészből új község ne alakuljon. Átmeneti alternatíva lehet annak előírása, hogy városból leváló új község esetén tíz évig a helyi iparűzési adót lakosságarányosan meg kell osztani. Általában is az új község alakításának minimális lakosszáma ezer fő legyen. (Ötv. 52. §) Másfelől, az elnéptelenedő, az önkormányzásra képtelen községek helyzetének rendezését a csatlakozó község intézménye oldhatja meg. (A részletek szakmai kidolgozása megtörtént.)

– A körjegyzőségek szétbomlásának folyamatát megállította a központi támogatás jelentős megemelése és differenciált lebontása. Ennek ellenére sem csatlakozott körjegyzőséghez az ezernél kevesebb lakosú községek egyharmada. Kötelezővé tehető ezer lakos alatt a körjegyzőség, majd (vagy egyidejűleg) ezerötszázra célszerű emelni a lakosságszámot.

– Jelenleg a néhány száz lakosú községben is lehet főállású a polgármester (3000 lakos felett kötelező [Ötv. 37. § (1) bek.]), a körjegyzőséggel párhuzamosan ezer, illetve 1500 lakos alatt azonban nem indokolt főállású polgármester. Támogatható olyan kivétel, amely szerint, ha három vagy több község társult képviselő-testületet hoz létre és ezek együttes lakosságszáma eléri az 1500 főt, akkor lehessen főállású polgármestere. (Ilyen módon ösztönözhető lenne társult képviselő-testületek alakítása.)

• Erősíteni kell a polgármester önkormányzati szerepét.

Az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg. (Ötv. 9. § (1) bek.) Az Ötv. 1994. évi módosítása lehetővé tette, hogy törvény a polgármesternek kivételesen önkormányzati feladat- és hatáskört állapítson meg. (Ötv. 2.§ (2) bek.) E felhatalmazással azonban nem élt a törvényalkotás.

• A jegyző felett minden munkáltatói jogot az önkormányzat gyakorol (a képviselő-testület, illetőleg a polgármester [Ötv. 36. § (1) bek., illetve 35. § (2) bek. e) pont]). Ugyanakkor, a jegyző tevékenységének kétharmadában állami, államigazgatási feladatokat lát el. Az államnak, a kormánynak nincs ráhatása a jegyző felett gyakorolt munkáltatói jogokra. A szükséges egyensúly megteremtése több alternatíva szerint (erősebb vagy gyengébb változatban) oldható meg, pl. a közigazgatási hivatalvezető

– egyetértését kell kérni a jegyző felmentéséhez, minősítéséhez, véleményét kell kérni a jegyző kinevezéséhez, ezek nélkül tett munkáltatói intézkedés semmis;

– vagy: véleményét kell kérni a jegyző felett gyakorolt minden munkáltatói jognál; e nélkül tett munkáltatói intézkedés semmis.

• Részletes elemzések alapján kidolgoztuk előbb a körjegyzőségi, majd a polgármesteri hivatali modelleket. Az értékelés egyik fontos megállapítása, következtetése az, hogy a polgármesteri hivatalok mintegy 70 százalékban állami, államigazgatási feladatokat látnak el, mintegy 30 százalékban végeznek önkormányzati feladatokat. A következtetések kellően megalapozzák a külön igazgatási normatíva bevezetésének szükségességét. Az általános igazgatási normatíva mellett a körzetközponti igazgatás költségeit továbbra is külön indokolt megállapítani.

• Feszültségekkel terhes a középfokú intézmények önkormányzati törvényi szabályozása. (Ötv. 69. § (2)-(3), (5)-(6) bek.) Időbeli korlát van csak arra, hogy a városok átadjanak a megyének feladatokat, s ezzel együtt intézményeket, illetőleg átvállaljanak a megyétől. Emiatt nagy számban vált el a tulajdonos és a fenntartó, bizonytalan az intézmények helyzete.

• Az ágazati törvények módosításával egyértelműen ki kell jelölni, mely intézményeket tarthatnak fenn a városok, illetve a megyék. Ehhez szorosan kapcsolódik az a követelmény, hogy a feladat változása járjon együtt az ellátását szolgáló, ahhoz szükséges vagyon tulajdonjogának a mozgásával. (A feladattal menjen a tulajdon önkormányzatok között, de állam és önkormányzat között is.)

Az önkormányzati feladatkörön belül két ágazat külön elemzést igényel: az egészségügy és a közoktatás.

Az egészségügyi reform kifuthat oda, hogy privatizálják a járó- és fekvőbeteg ellátást is. (Már ma is az OEP finanszíroz.) Ebben az esetben megszűnik kötelező önkormányzati feladatként az egész egészségügyi ellátás, de önkormányzati feladat marad a megelőzés, valamint a szociális ellátásról való gondoskodás.

• A közoktatás területén felmerül, hogy a pedagógusokat az állam fizesse. Európa több országában ez így van, de ezek a megoldások is feszültséggel terheltek. Ellene szól az is, hogy az önkormányzatok szerepét jelentősen csökkenti az egészségügyi ellátás és a közoktatás kivitele. Ugyanakkor egyre nagyobb szerephez jut mind a két ágazatban a privát szféra, az alapítványok, egyesületek tevékenysége.

A városok a közszolgáltatások térségi ellátói, szervezői (Ötv. 59. §). Ezt meg kell fogalmazni az önkormányzati törvényben is.

• A feladatok, hatáskörök újrarendezésével a községek teljesítőképességét meghaladó közszolgáltatásokat döntően indokolt a városokba telepíteni. Az ország népességének mintegy 65 százaléka a városokban él, ilyen feladattelepítéssel a népesség nagyobb része helyben jut a magasabb szintű közszolgáltatáshoz, a községekhez pedig elérhető közelségben van. (Minden község 20 km-en belül talál várost.)

• A területfejlesztés rendszerében 150 kistérséget hoztak létre. A városokban kialakult a körzetközponti szerep, befejeződik az okmányirodák kiépítése, feladatkörének kiteljesítése a közlekedés-igazgatási feladatokkal.

A járások, majd a városkörnyéki beosztás megszűnése után nincs általános térségi államigazgatási beosztás. Ez a hatáskör-telepítéseknél gondot okoz, ugyanakkor ebből a helyzetből előny is származik. Az önkormányzatok szabad társulása alapján az elmúlt tíz esztendő alatt ugyanis kialakultak tényleges kistérségi kapcsolatok, együttműködések. Ezek átnyúlnak megyehatárokon is, és nem feltétlenül esnek egybe a 150 kistérséggel. A tényleges gazdasági, infrastrukturális, közlekedési, közszolgáltatási stb. kapcsolatokra már "ráépíthető" a hosszabb távon is stabil területi tagozódás, ami így nem mesterséges igazgatási beosztás. A kistérségeket az érdekeltekkel való egyeztetés után indokolt véglegesíteni, nem kizárva a megyehatár módosításokat. (A megyei beosztás — eltekintve Keszthely város és járás, valamint néhány község átcsatolásától — lényegében 1950 óta változatlan.) Megyehatárok korrekciójáról a kistérségi kapcsolatok elemzése alapján, azokkal összhangban indokolt állást foglalni, dönteni.

Ennek a kistérségi modellnek a főbb elemei a következők:

– A kistérség területfejlesztési koncepciót és programot készít, pályázatok útján anyagi eszközökhöz jut a felzárkóztatásra, egyenlőtlenségek csökkentésére, térségi feladatok megoldására. Fontos követelmény, hogy a kistérséggel komplex módon foglalkozzon.

– A kistérséghez tartozó önkormányzatok egyeztessék, hangolják össze a település határait meghaladó szolgáltatásokat. Optimális esetben kistérségi rendezési terv elfogadása a cél.

– Ha több város van, közöttük funkcionális munkamegosztás alakítható ki, adottságaik szerint.

– A városok önállóan (vagy munkamegosztásban) nyújtanak egyes középfokú közszolgáltatásokat az egész térségnek (a másik városnak.) Más közszolgáltatások ellátására társulást alakítanak.

Mindezekből következik, hogy a pénzügyi szabályozásban kistérségi normatívára van szükség. Ez vagy általános kistérségi normatíva a városhoz tartozó községi népességszám alapján, vagy a kistérségnek nyújtott közszolgáltatáshoz kapcsolódó normatíva az ellátottak száma alapján.

• Lényegében kiépült (2000. január 1-jével) a körzetközponti igazgatás. Ez nem esik egybe a kistérséggel. Lényeges azonban, hogy ezek ne szeljék át, hanem takarják egymást. A városok egy részének nincs körzete, a meghatározott feladatokat csak a saját illetékességi területén látja el.

• Tovább kell ösztönözni a községek társulását. Komplex, többcélú társulás esetén jelentősebb központi költségvetési támogatás indokolt. A céltársulásokhoz elengedhetetlen az, hogy az egyes ágazatok kidolgozzák a községi intézményi modelleket. Ebben az esetben már megmondható, hogy hány lakosú község képes fenntartani az iskolát, s ehhez kaphat normatív támogatást. Ez alatt csak saját forrásból működtetheti, amit nem kell megtiltani, de nem is kell támogatni. Az ágazati minisztériumok által kidolgozandó modellek (minden egyes községi intézményi típusra) nélkülözhetetlenek a társulások zavartalan működéséhez is. Ma ugyanis a társulással több pénzhez lehet jutni, de garancia nincs arra, egy intézmény gazdaságosan és magasabb színvonalon működik.

Az ország méreteit figyelembe véve a központi kormányzat és a települési szint közé két területi önkormányzati szint kialakítása szakmailag nem indokolt.

A feladatok, hatáskörök, anyagi eszközök így ésszerűen nem oszthatók szét. A jelenlegi megyei önkormányzat erős legitimációval bír a közvetlen választás révén, hatáskörét tekintve viszont gyenge. Feladatköre és a választás eredményeként kialakult összetétele között ellentmondás feszül.

• A megyei jogú város — jogállása miatt — nem vesz részt a megyei közgyűlés tagjainak választásában. A listás választás következtében ellentmondásos helyzet alakul ki. Az 1998. évi önkormányzati választások után a tényleges helyzet az, hogy a megyei közgyűlésekben jelentős azon közgyűlési tagok száma, akik a megyei jogú városban laknak. Ez az arány Csongrád megyében 30 százalék, Baranya, Fejér, Vas, Zala megyében 25 százalék. A községben lakó megyei közgyűlési tagok aránya 15 megyében marad alatta a 40 százaléknak. Következésképpen, háttérbe szorul a községek érdekeinek képviselete, érvényesítési lehetősége a megyei közgyűlésekben. Országosan a megyei közgyűlési tagok mindössze 32 százaléka lakik községben, ezzel szemben (a főváros nélkül) a megyékben a városban lakók aránya 56,3 százalék, a községben lakók aránya 43,7 százalék. Követve az európai gyakorlatot indokolt bevezetni a megyei közgyűlés elnökének a közvetlen választását.

• A gyakorlati tapasztalatok nem igazolják egyértelműen annak a döntésnek a helyességét, amely elválasztotta a területfejlesztést a választott önkormányzattól.

A területfejlesztést megyei és kistérségi szinten "önkormányzatiasítani" kell: területi szinten a területi önkormányzat feladataként, kistérségi szinten kistérségi önkormányzati feladatként, akár kötelező társulásban is. (Nem önkormányzati szint.)

A területi szint ügyében való döntést alapvetően határozza meg az, hogy hány kistérség jelölhető ki és milyen lesz a kistérségekben ellátott közszolgáltatások köre.

• Mindezek nyomán vetődhet fel a megyei jogú város (Ötv. 61-61/A. §) intézményének a jövője. A megyei önkormányzatból való kivétele nem vált be. 1990 óta szembeállította a jogállása a megyei önkormányzattal, az ellentét azóta sem oldódott fel. Ha nincs megyei önkormányzat, akkor természetesen nincs megyei jogú város. Regionális önkormányzatok esetén jelentős szerepet kaphatnak a nagyvárosok. Egyfelől a régió igényli, hogy székhelye nagyváros legyen, másfelől regionális léptékű kisugárzó szerepe lényegében a százezernél több lakosú nyolc nagyvárosunknak van.

• A fővárosi önkormányzat rendszerére minden számításba jövő (jöhető) modellt évekkel ezelőtt kidolgoztak. A főváros tekintetében is el kell végezni az egyértelmű feladat-hatáskör (intézmény) telepítést a kerületek és a főváros között. A hatékony fővárosi önkormányzás mellett az az elv szól, amely szerint az egy kerület határait meghaladó közszolgáltatás szervezője a főváros legyen. A fővárosban is szűnjön meg az egyes intézmények átadása, átvétele.

A helyi önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzését a közigazgatási hivatalok gyenge törvényességi eszközökkel látják el. Ez nem elég hatékony. A törvényességi ellenőrzést törvényességi felügyeletté indokolt átalakítani, de legalábbis felügyeleti típusú hatáskörökkel megerősíteni. Különösen a következő eszközökre van szükség:

– A felfüggesztési jogra. A törvénysértő önkormányzati döntés végrehajtását a közigazgatási hivatal vezetője függeszthesse fel határozattal, amelyet az önkormányzat a bíróságnál támadhat meg. A bíróság rövid időn belül döntsön a felfüggesztés fenntartásáról, vagy megszüntetéséről.

– Törvénysértő mulasztás esetén kapja meg a pótlás jogát a hivatalvezető (pl. türelmi zóna kijelölése), amely ellen az önkormányzat ugyancsak bírósághoz fordulhat. Másik alternatíva lehet az, hogy a mulasztást a bíróság állapítja meg és a végrehajtás kikényszerítése a bírósági végrehajtás szabályai szerint történik. Harmadik lehetőségként vizsgálható, hogy a törvényt végre nem hajtó önkormányzat bizonyos költségvetési támogatás meghatározott százalékát ne kapja meg, illetőleg az visszatartható legyen a végrehajtásig.

• A törvényességi ellenőrzéssel összefüggésben merül fel az az igény, hogy indokolt közigazgatási bíróság felállítása. Ez esetben ugyanis a közigazgatási bíróság dönthetne az alkotmányellenesen működő önkormányzati képviselő-testület feloszlatásáról, továbbá elláthatná az önkormányzati rendeletek törvényességi felülvizsgálatát is az Alkotmánybíróság helyett.

• Az önkormányzati vagyonról: Az önkormányzatok — teljesítőképességüktől függően — különbözhetnek egymástól kötelező feladataik tekintetében. E lehetőség erőteljesebb érvényesítése széleskörű feladatmozgást eredményezhet, ami a feladat ellátásához szükséges vagyon tulajdonlásának kérdését is felveti. Itt két megoldás is adódik. Az egyik a mai állapot fenntartása, hogy csak a feladat mozog, a vagyon pedig nem. Ez esetben sem a tulajdonosnak, sem a feladat ellátójának nem érdeke a vagyon karbantartása. Másik megoldás: a feladattal együtt mozog a vagyon. Ezt azonban az Alkotmányban kell rögzíteni.

• Az utóbbi években folyamatosan az a törekvés nyert teret, hogy a különböző ágazati feladatok normatív hozzájárulással is nevesítésre kerüljenek. Ezen túlmenően az egyes közszolgáltatásokhoz kapcsolódó normatívák belső tagoltsága jelenleg szinte már feladatfinanszírozást jelent. (1990-ben 14 normatíva segítségével jutott el az állami hozzájárulás a helyi önkormányzatokhoz. 1996-ban — a belső tagoltságot is figyelembe véve — több száz elemmel kell az önkormányzatoknak számolniuk.) Ezzel szemben célszerű lenne visszatérni a kevesebb és általánosabb hatókörű normatíva alkalmazásához.

• A pénzügyi szabályozás alapelve továbbra is a forrásorientált bevételi rendszer. A feladatai ellátásához a helyi önkormányzatot felhasználási kötöttség nélküli normatív hozzájárulás illeti meg. A normatív hozzájárulás a feladat országos átlagos költségének feladatonként eltérő hányadát fedezi, pl. attól függően, hogy a közszolgáltatást igénylő ellátása milyen mértékig csak az állam, és milyen mértékig megosztva a család és az önkormányzat, vagy az állam terhe. A felhasználási kötöttséggel járó bevételek arányát nem indokolt növelni. Pénzszűke időszakában különös jelentősége van annak, hogy helyben döntsenek a kiadásokról.

Indokolt fenntartani a több forrásból táplálkozó bevételi rendszert. Az egyes bevételi jogcímek, előirányzatok közötti arányok változtatására kell törekedni a saját bevételek javára. A helyi bevételek növelése — különös tekintettel az adóbevételekre — csak a központi adóterhelés csökkentésével összhangban érhető el. A személyi jövedelemadó jelentős jövedelem-differenciálódást jelent önkormányzatok között. Ez a feladattelepítésnél figyelembe vehető.

• A magyar helyi önkormányzatok közszolgáltató típusúak, ám vállalkozhatnak is. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a különböző típusú tevékenységekkel — így a működéssel, a fejlesztéssel, a vállalkozással – összefüggő tételeket az önkormányzatok költségvetésében célszerű lenne elkülöníteni.

• A fejlesztési támogatási rendszerben a címzett támogatási forma megtartása indokolt. A döntést célszerű az Országgyűlésre bízni. Javasolható azonban a címzett támogatással megvalósítható beruházások körének szűkítése és a versenytörvénnyel való összhang megteremtése. A céltámogatás sokat vitatott intézmény. Hadakoznak szakértői és politikusi körökben mind a megtartásért, mind a megszüntetéséért. A céltámogatás kiválóan alkalmas támogatási forma olyan tömegesen megvalósítandó fejlesztéskehez, amelyekre fajlagos költségek dolgozhatók ki. Jó hordozója a társadalompolitikai céloknak és nagy rugalmassággal alakítható az állami költségvetés teherbíró képességéhez.

A jövőre nézve javasolható a céltámogatási forma kettéosztása:

– Megmaradna a célok egy körére — jellemzően azon beruházásoknál, amelyeknek a működéséhez nem kötődik díjbevétel, (pl. tanterem, orvosi gép-műszer) — a jelenlegi alanyi jogú támogatás.

– A működés során bevételt hozó fejlesztésekhez úgynevezett megújuló alapot lehetne létrehozni. Az új rendszer bevezetése fokozatosan képzelhető el.

• Akut probléma a pénzügyi gazdasági ellenőrzés nem megfelelő rendszere és módszere.

A belső ellenőrzés jogilag megoldottnak tekinthető — az kötelezően ellátandó feladattá vált. Az önkormányzati gazdálkodás külső ellenőrzését az Állami Számvevőszék végzi, amelynek jelenlegi kapacitása és vizsgálati eszközrendszere az önkormányzati körben nem elégséges. A rendszerhez ésszerűen illeszthető ellenőrzési szervezeti megoldás alapvetően kétirányú lehet. Az egyik szerint az ÁSZ-nek az Országgyűléstől kapott felhatalmazása bázisán végzett célellenőrzései és az állami pénzek felhasználásának teljes körére átfogóan kiterjedő ellenőrzési lehetőségének további fenntartása, természetesen a feladat ellátásához szükséges feltételek biztosításának igényével.

Másfelől, tárgyalási alapként javasolható, hogy a TÁKISZ-ok megyei szervezetei és az általános törvényességi ellenőrzés jogkörével felruházott közigazgatási hivatalok, mint kormányhivatalok együttműködésével alakuljon ki a hatékony és rendszeres ellenőrzés intézményes rendje.

---

Tartalomjegyzék * tizenegyedik évfolyam, 3-4. szám * 2001. március-április

---

Ezt az oldalt a Hungary.Network tartja fenn.