Önkormányzat
és piacgazdaság

Az 1990. évi önkormányzati törvény egyik koncepcionális eleme az önkormányzatok vagyonhoz juttatása. Annak ellenére, hogy az önkormányzati rendszer elismerten a rendszerváltás egyik legsikerültebb eleme, máig vitatott, hogy a helyi közösségek sok vagy kevés vagyonhoz jutottak, hogy jobb vagy rosszabb tulajdonosok-e az önkormányzatok, mint az állam, hogy megvalósult-e a törvényalkotó szándéka, hogy az állami vagyon lebontásának folyamata - az önkormányzatok szempontjából - megfelelt-e az alkotmányosság követelményeinek. Jóllehet a folyamat máig sem tekinthető lezártnak, a több mint tíz éves távlat lehetőséget kínál a visszatekintésre. Az alábbi írás szerzője két önkormányzati ciklusban - 1990 - 98 között - töltötte be a polgármesteri tisztséget Szombathelyen.

Az 1990-es évek elején a politikai változásokkal párhuzamosan zajlott le a gazdaság átalakítása. Az önkormányzatok saját szervezeteik felépítésével, az általuk irányított közszolgáltató rendszerek átszervezésével egyidejűleg elszenvedői és kezdeményezői voltak a közigazgatási, helyi politikai intézményrendszer és gazdasági struktúra kiépítésének.

A gazdaság nagy szervezetei darabjaikra hullottak és a privatizáció után, az új tulajdonosok reorganizációs tevékenysége nyomán egy-két év elmúltával már a piaci viszonyok és szabályok keretein belül keresték az együttműködés lehetőségeit, vagy éppen arra kényszerültek, hogy valamilyen integrációba tömörülve feleljenek meg az új kihívásoknak.

Az 1990. évi LXV. tv. - Ötv. - alapján megszervezett önkormányzatok akkoriban akarva-akaratlan betöltötték a kialakult politikai űrt. Így - anélkül, hogy arra bármilyen jogszabályi felhatalmazása lett volna - számos polgármester, önkormányzati testület vagy bizottság, a különböző privatizációra kijelölt gazdálkodó szervezetek informális várakozásai szerint támogatott, módosított, vagy utasított vissza különböző "átalakulási elképzeléseket".

Az említett - egyáltalán nem elhanyagolható - informális hatáskörön túl az önkormányzatok rendelkeztek törvényi felhatalmazással is az állami vagyon lebontásában.

1. Belterületi földingatlan után járó önkormányzati részesedés. (1991. évi XXXIII. törvény - Vagyontörvény)

2. Tanácsi alapítású állami vállalatok átalakítása (Ötv. 107. §)

a. egy település 100 százalékos tulajdonában álló köz-
szolgáltató vállalatok (költségvetési üzemek, hulladékgaz-dálkodási-köztisztasági vállalatok, ingatlankezelők, parkfenntartók stb.)

b. több település közös tulajdonában lévő közszolgáltatók (víz- és csatornaművek, távhő szolgáltatók, gyógyszer kereskedelmi vállalatok, moziüzemi vállalatok) (Ötv. 107. § (6))

3. Önkormányzati részesedés az állami privatizációra kijelölt közszolgáltató vállalatok vagyonából (1990. LXV. 107. §. 1. c., 1992. LIV., 1995. XXXIX., 36./1998.(IX.18.) AB határozat)

a. áramszolgáltatók

b. gázszolgáltatók

4. Lakás- és helyiségprivatizáció (1993. évi LXXVIII. törvény - Lakástörvény)

Az Antall - kormány vagyonpolitikai irányelvei - egyebek mellett - a modern piacgazdaságokra jellemző tulajdonosi szerkezet kialakítását és a magángazdasági viszonyokra épülő hatékonysági kényszer érvényesítését tűzték ki célul. Így az önkormányzati törvényben megfogalmazott, az önkormányzatok autonómiáját kiteljesíteni hivatott önkormányzatok vagyonhoz juttatását célzó szakaszok - amelyek elfogadásuk pillanatában még elsődleges stratégiai célt testesítettek meg - másodlagossá, egy "közbülső állapotot" jelentő stratégiai céllá változtak. Az 1992-ben közzétett vagyonpolitikai irányelvek annak ellenére sem említik az önkormányzatok szerepét az állami vagyon lebontásának folyamatában, hogy ekkorra még csak részben zajlott le az önkormányzati vagyon átadása.

A privatizációban érintett gazdálkodó szervezetek által a gazdasági tevékenységre használt - korábbi állami tulajdonú - belterületi ingatlan után részesedés illette meg a települési önkormányzatot. A törvényalkotó szándéka szerint részben e folyamat révén jutottak volna az önálló gazdálkodást megalapozó, a helyi autonómiát kiteljesítő vagyonhoz a települési önkormányzatok. Ugyanakkor a törvény nem egyértelmű megfogalmazása sokféle értelmezést tett lehetővé, és a gyakorlatban az önkormányzatok nem kerültek abba a helyzetbe, hogy hoszszú távú érdekeiket érvényesíthették volna.

A Vagyontörvény 51. § (1) szerint:

"Az állami felügyelet alatt álló, a tröszti, a vállalati tanács, illetve a dolgozók közgyűlése (küldöttgyűlése) általános vezetésével működő állami vállalatok által kezelt ingatlan értékesítése vagy gazdasági társaságba vitele során a vagyonmérlegben szereplő belterületi föld értékének megfelelő vételárrész 50 százaléka, illetve apport érték a föld fekvése szerint illetékes települési önkormányzatot - fővárosban a fővárosi és az érintett kerületi önkormányzatot 50-50 arányban illeti meg."

Ezt a szabályt értelmezte az Állami Vagyonügynökség (ÁVÜ) az alábbi levélben megfogalmazottak szerint:

Ezt a levelet kapták az önkormányzatok azidőtájt szerte az országban. A levél önmagában is megérne egy stíluselemzést, amely rávilágíthatna arra, milyen lenézés, bürokratikus hatalmi attitűd árad ezekből a sorokból. Ez azonban csak egyrészt indokolja a teljes levél szó szerinti idézését. Kiviláglik belőle a tömeges jellegű ügyintézés minden ismérve. Nyilvánvaló, hogy akkoriban nem volt idő a pontos vagyonfelmérésre, az egyes gazdálkodók által közölt mérlegadatok valóságtartalmának ellenőrzésére, az érdekelt tulajdonostársak közötti érdemi egyeztetésre. Így a különböző törvényekben rögzített - gyakran egymásnak is ellentmondó - szabályok a végrehajtás során megengedték, hogy az állam nevében fellépő bürokraták - a korábbi beidegződés szerint - éljenek informális előnyeikkel. Az érdekeltek hierarchiájában az önkormányzatok kerültek a legkiszolgáltatottabb pozícióba. Táblázatunk néhány szombathelyi vállalat átalakulásának adatait tartalmazza.

Az adatok jól mutatják, hogy a különböző időpontban átalakított, különböző területeken működő társaságok önkormányzatot megillető üzletrészét mennyire különbözően ítélték meg a felek. A teljes ki nem adott üzletrész értéke Szombathely esetében 579.957.000,- Ft-ot tett ki. A DUNAFERR precedens értékű pere, illetve ezt követően a Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozata után ezt az összeget - 1996-ban - meg is kapta az önkormányzat. A jogegységi tanács határozata szerint: "...az önkormányzat részesedésének számítási alapját a vagyonmérleg-tervezet képezi és nincs jelentősége a végleges vagyonmérlegnek."

A Vagyontörvény és az Önkormányzati törvény azon szándéka tehát, amellyel az önálló gazdálkodás alapjait megteremtő vagyonhoz kívánta juttatni az önkormányzatokat - nyilván a törvény nem eléggé konkrét szövegezése és az időközben megváltozott politikai szándék miatt - a szombathelyi példához hasonló módon valósult meg országszerte. Az önkormányzati szóhasználattal egyszerűen csak "Csepi-kép-
let"-ként emlegetett számítási mód alapján Szombathely 368.170.000,- forint összegű üzletrészhez jutott, amelyet részben készpénzben, részben részvény, vagy egyéb részesedés formájában szerzett meg az önkormányzat. A fennmaradó közel 580 milliót négy éves késéssel, kamat nélkül szerezte meg az önkormányzat.

Minden ellentmondás ellenére ez a vagyon az időközben felderített és tényleges tulajdonba vett üzletrészekkel és ingatlanokkal együtt képezte azt a portfóliót, amelynek aktív hasznosítása ma is - legalább részben - fedezetet nyújt a folyamatosan csökkenő állami finanszírozás ellensúlyozására.

1992-től jelentős változások következtek be az önkormányzati vagyongazdálkodás területén. A belterületi ingatlanvagyonból fent leírt módon származó vagyonnövekedésen túl, további - részben a törvény erejénél fogva, részben a Vagyonátadó Bizottságok eljárásai alapján - tulajdonosi felelősség terhelte az önkormányzatokat.

Az Ötv. 107.§. alapján önkormányzati tulajdonba kerültek a helyi közszolgáltatásokat ellátó korábbi tanácsi alapítású vállalatok. Ezekben az esetekben nem csupán a vagyontárgyak átvételéről volt szó, hanem elsősorban az adott közszolgáltatás újjászervezéséről, a tulajdonosi szemlélet és a jogosítványok gyakorlati érvényesítéséről. Az "átvett" vállalatokat az önkormányzatok általában - független szakértők bevonásával - "átvilágították". Ezt követően pedig a szakértők javaslatai alapján - országszerte döntőrészt - gazdasági társaságokká alakították azokat. Az átalakulások legfontosabb feladatai voltak:

• Olyan tulajdonosi struktúra, szervezeti és működési mechanizmus kialakítása, amelyben a tulajdonos önkormányzat dönt a stratégiai jellegű városgazdálkodási, várospolitikai és -fejlesztési kérdésekről.

• Az átalakuló vállalat - a társaság - működéséhez szükséges vagyoni szerkezet kialakítása.

• Az új vagyonérték eredményeképpen képződő amortizáció biztosítson lehetőséget a felújítások és kisebb fejlesztések megvalósítására.

• Az új gazdasági körülményekhez alkalmazkodó szervezet önálló gazdálkodása tegye lehetővé az önkormányzat költségvetésének tehermentesítését a társaság feladatainak finanszírozása tekintetében.

Szombathelyen például a tanácsi alapítású Ingatlankezelő Vállalat átalakítása során nemcsak az Önkormányzati Házkezelési Kft. alakult meg, hanem az önkormányzati feladatokhoz szorosan nem kapcsolódó tevékenységeket, amelyek az építőipar, a hibaelhárítás és a lakás javítás-karbantartás szolgáltatás területeit fogták át, három kft. alakításával az IKV korábbi munkavállalói "vitték tovább". Ez a megoldás mintegy 120 főnek teremtett munkát. A társaságok indulását kedvezményes készletvásárlással, eszközökkel, valamint pénzkölcsönnel segítette az önkormányzat. Ezek a szervezetek azóta a tényleges piaci tevékenységük alapján boldogulnak. Az önkormányzat a részrehajlás vádját elkerülendő, a volt IKV dolgozók egy-egy közösségét jelölte ki, mint leendő tulajdonost. A vállalkozások működését meghatározó piaci körülmények kikényszerítették, hogy kevesebb tulajdonos által hatékonyabban menedzselhető szervezetek jöjjenek létre, illetve, ahol ez nem sikerült, az a szervezet meg is szűnt.

Szinte zökkenőmentesen alakult át a korábbi Városgazdálkodási Vállalat kft.-vé. Ez a szervezet nemcsak a köztisztasági, hulladékgazdálkodási feladatokat látja el, hanem strandfürdőt, műjégpályát üzemeltet, karbantartja, javítja az önkormányzat tulajdonában lévő utakat, gondoskodik azok téli síkosság-mentesítéséről. 1996 óta üzemelteti a város parkolás gazdálkodási rendszerét. Az elmúlt évben elfogadott hulladékgazdálkodási törvény azt a gyakorlatot emelte a jogszabályba, amit a Kft. által kimunkált javaslat szerint 1993-ban Szombathelyen önkormányzati rendelet írt elő. Ennek lényege, hogy a hulladékgyűjtés tényleges szolgáltatásával arányos a lakosság által fizetendő szolgáltatási díj. Ilyen megoldást csak a piaci elvek szerint működő, a gazdálkodási hatékonyság szempontjaival számolni képes menedzsment tud megfogalmazni és a tulajdonos önkormányzattal elfogadtatni.

Valamelyest rendhagyó példa a korábbi Kertészeti és Parképítő Vállalat önkormányzati tulajdonba vételének története. Ez a vállalat ugyanis a város zöldterületeinek ápolása, gondozása mellett nemzetközi hírű faiskolát fejlesztett a rendszerváltást megelőző három évtizedben. A kérdés az volt, hogy vajon ez a tevékenység működtethető-e eredményesen önkormányzati tulajdonban? A szombathelyi önkormányzat 1993-ban erre a kérdésre "nem"-mel válaszolt. Így az első lépésben létrehozott 100 százalékos önkormányzati tulajdonú PRENOR Kft. 65 százalékát kedvezményes áron eladta a dolgozókból szervezett MRP - társaságnak, míg 35 százalékát önkormányzati tulajdonban tartotta. Azóta az MRP kifizette tartozását és feloszlott. A PRENOR kiváló piaci eredményeket ért el, így a fennmaradt önkormányzati tulajdoni hányad néhány év múlva felér a privatizáció megkönnyítéséhez nyújtott kedvezmény értékével.

Az Ötv. 107. §. (6) szerint a több település közszolgáltatását ellátó tanácsi alapítású vállalatok vagyonátvétele vagy az érintett önkormányzatok megegyezése alapján, vagy - ennek hiányában - a Vagyonátadó Bizottság döntése alapján mehetett végbe. Vas megyében mindkettőre akadt példa, hiszen a megye hét városának távfűtését biztosító Vas megyei Távhőszolgáltató Vállalat sorsáról Kőszeg kivételével minden érdekelt megegyezett. (Hat város és a megye önkormányzatai.) A megegyezés szerint minden település saját tulajdonába vette a távhőszolgáltatás közműveit, a működtetéshez szükséges gépeket, berendezéseket, épületeket. Ezek működtetésére önálló döntés alapján külön működtető szervezeteket hoztak létre. Azok a gépek, berendezések, épületek, amelyek korábban a megye valamennyi telephelyének karbantartását voltak hivatva ellátni, illetve amelyek a szakszerű működés laboratóriumi hátterét jelentették - VASTÁVHŐ Kft. néven az érintett önkormányzatok közös tulajdonába kerültek. A szombathelyi önkormányzat például így megalapította a 100 százalékos önkormányzati tulajdonú Távhőszolgáltató Kft.-t, amelynek jegyzett és tartalék tőkéje együttesen 796 millió forintot tett ki. Emellett 67,9 százalékban tulajdonosa lett a 262 millió forintos alaptőkével rendelkező VASTÁVHŐ Kft.-nek. Ez utóbbi társaságot később "kivásárolta" és a működtető szervezetet privatizálta, míg az épületeket, amelyek így a tulajdonába kerültek, a Házkezelési Kft.-be apportálta. A Távhőszolgáltató Kft. 1993-ban - az országban elsőként - megvalósította a gázmotor alapú kapcsolt villamosenergia-termelő fűtést, napjainkban pedig egy Világbank által támogatott energetikai korszerűsítési program megvalósításán dolgozik. A lakossági távhőellátást mintegy 13.000 lakás közel 30.000 lakója veszi igénybe Szombathelyen, évről évre az inflációnál kisebb mértékű tarifaemelés mellett.

A Vas megyei Víz- és Csatornamű Vállalat vagyonát - megegyezés hiányában - a Vagyonátadó Bizottság a megye érintett önkormányzatainak közös tulajdonába adta. A vállalat működtető és vállalkozási vagyonának 51,9 százaléka, míg a szombathelyi vízbázishoz tartozó településeket kiszolgáló ingatlanok 93 százaléka került a szombathelyi önkormányzat tulajdonába. A gazdálkodási forma - átmenetileg, az átalakulás előkészítéséig - "egyes jogi személyek vállalata" volt. A felügyeletet a tulajdonosok által delegált vezető testület látta el, amely egyúttal az átalakítással járó szervezési teendőkért is felelős volt. Az átszervezés első lépcsőjeként a vállalat másodlagos tevékenységeire gazdasági társaságokat hoztak létre. (Építőipari, gépjavító, tervező, beruházó szervezetek.) Megszűnt a "keresztfinanszírozás" a szolgáltatási díj tekintetében. Ugyanakkor a megyeszékhely önkormányzatának önkorlátozása révén nem szabadultak a piaci árak a kistelepülések lakóira és gazdálkodó szervezeteire, hanem egy hat árkategóriát definiáló tarifa-rendszert fogadtak el a tulajdonos önkormányzatok. Ezek az egyezségek viszonylagos nyugalmat eredményeztek, amely lehetővé tette, hogy egy hasonló nagy szervezetek átalakításának előkészítésében jártas tanácsadó cég előkészítse és megszervezze az egyes jogi személyek vállalatának részvénytársasággá alakítását. Végül 1996. január 1-től megkezdte működését a VASIVÍZ Rt., amelynek 193 önkormányzat a tulajdonosa. Celldömölk és néhány település korábban kivált és önálló üzemeltető szervezetet hozott létre. Időközben elkészült Szombathely és 33 település csatornahálózatának korszerűsítése, amely a szombathelyi szennyvíz-tisztítómű korszerűsítését, bővítését is magában foglalta. Ez a több mint 4 milliárd forintos beruházás 1993-ban kezdődött és 1996-ban fejeződött be. Ma ismét tarifaközösség alakult ki, hiszen egy gazdálkodó szervezet csak egy áron szolgáltathat. Ez a tarifa a hatodik legkedvezőbb az országban.

A nagy energiaszolgáltató rendszerek privatizációja hatalmas politikai vitákat kavart az 1994-98-as kormányzati ciklusban. Ahhoz, hogy a nemzetközi privatizációs tender a remélt állami bevételt hozza a költségvetés számára, minél kevesebb kötöttség, teher maradhatott az áram- illetve a gázszolgáltató vállalatokon. Ilyen kötöttséget, korlátozást jelentett volna mindenféle önkormányzati jogosultság. Ugyanakkor a korábbi 2/3-os törvények által az önkormányzatoknak juttatott vagyonrész érinthetetlen volt. Így, ha óriási huzavona árán is, de végül az önkormányzatok hozzájutottak az áramszolgáltató vállalatok fejlesztésébe befektetett pénzükhöz. Ez a vagyonrész az ÉDÁSZ vagyonából mintegy 600 millió
forintot jelentett Szombathelynek 1997-ben.

Hasonló a helyzet a gázszolgáltatók esetében is. A Parlament épp a közelmúltban fogadta el azt a javaslatot, amely szerint az önkormányzatok még ebben az évben megkapják azt a vagyonrészt, amit korábban a tanácsok a helyi gázközművek fejlesztésére fordítottak, és azok a privatizáció során - az áramszolgáltatók magánosításához hasonlóan - a többnyire külföldi tulajdonosok birtokába kerültek. Ennek összege Szombathely esetében mintegy 750 millió forint 2001-ben készpénzben, és hasonló összeg a későbbiekben készpénzben vagy állampapírban.

(Az elemzéshez szükséges távlat hiányában...)

A rendszerváltással együtt járó társadalmi átalakulástól a bérlakásban lakók a legmarkánsabban a lakásprivatizációt várták. Az ennek kereteit szabályozó törvény három évig váratott magára. Sok önkormányzat szívesen megkezdte volna korábban bérlakásainak eladását, de nem tudhatta, hogy vagyona elkótyavetyélésével, vagy polgárainak kiszipolyozásával vádolják-e majd erőteljesebben. Végül az 1993-ra megszületett Lakástörvény hatályba lépése előtt is sok bérlakás elidegenítésére sor került. Szombathelyen például 1990-94 között 3479 önkormányzati bérlakást értékesített az önkormányzat. Szombathelyen 1990-ben mintegy 32000 önálló háztartás volt. Ebből mindössze 8753 volt önkormányzati bérlakás. 1994-re már csak 5274 bérlakás maradt. Ebből a lakásprivatizáció után kevesebb, mint 1000 lakás maradt önkormányzati tulajdonban. A kialakult helyzetben rendkívül nehéz önkormányzati lakásgazdálkodást folytatni, hiszen a szombathelyi az egyik legdrágább ingatlan-piac. A lakásárak az önkormányzat lehetőségeit is korlátozzák. A Lakástörvény szellemének megfelelően a szombathelyi bérlakásban lakók valóban rendkívüli kedvezménynyel vásárolhatták meg lakásaikat, hiszen nemcsak a vételár 50 százalékát engedte el az önkormányzat, hanem az egyösszegű kifizetés ösztönzésére további igen jelentős árengedményt biztosított, amellyel éltek is a lakásvásárlók. Mindezek következtében a belvárosi földszinti lakások nagy része alakult át üzletté, az első emeletiek irodává, rendelővé úgy, hogy közben az eladók is megtalálták számításukat.

A fenti törvény nem tette ugyan kötelezővé, de az önkormányzatok saját döntésük alapján fontolóra vették nem lakáscélú helyiségeik esetleges elidegenítését. Ezt a döntést nem feltétlenül az önkormányzati testületek többségének párthovatartozása determinálta, hiszen ugyanahhoz a párthoz kötődő önkormányzati vezetők különböző városokban homlokegyenest ellenkező lépéseket tettek. Sokkal inkább az adott település jellege, polgárosultsága, elvárásai határozták meg az önkormányzat lépéseit. Így történt ez Szombathelyen is. Köztudott, hogy Szombathely, különösen a határ megnyitása után, a bevásárló turizmus egyik fellegvára lett. Ebből adódóan a helyi kiskereskedők vágyainak középpontját akkoriban az önálló üzlet, a saját fejlesztés jelentette. Már a ’90-es évek elején is horribilis bérleti díjakat szedtek a saját tulajdonú üzlethelyiséggel rendelkező tulajdonosok, ugyanakkor a kiváló érdekérvényesítési képességekkel rendelkező kiskereskedőkkel szemben az önkormányzat - politikai feszültségek nélkül - nem tudta a "piaci bérleti díjak" közelébe se emelni a bérleti díjakat. Ez utóbbi ugyanis önkormányzati rendelet formájában került megállapításra, ami mindig a testületet megosztó politikai kérdéssé vált. Így történt, hogy a rendszerváltás jegyében, a polgári tulajdonosi réteg megerősítésének deklarált politikai céljából, az önkormányzat rendeletet alkotott a nem lakáscélú helyiségek eladásáról.

A határozatlan időre szóló bérleti szerződéssel rendelkező helyiségbérlőnek, ha a megadott határidőig bejelenti vásárlási kérelmét, az önkormányzat felajánlja megvételre az általa használt helyiséget.

A helyiség vételárát a beköltözhető forgalmi érték alapján kell megállapítani. A helyiség forgalmi értékét csökkenteni kell a bérlőnek a helyiségre fordított értéknövelő beruházásai értékével. A vételár az így kiszámított összeg (korrigált forgalmi érték) 80 százaléka, de nem lehet kevesebb a beköltözhető forgalmi érték 60 százalékánál+ÁFA.

A vételár kifizethető egy öszszegben, vagy 35 százalékos előtörlesztés után, megfelelő garanciák mellett 3 illetve 5 évi részletre. (Kamat = jegybanki alapkamat)

Az 1336 db nem lakáscélú helyiségből mindössze mintegy 100 db maradt önkormányzati tulajdonban. A legértékesebb helyiségek vásárlói még hitelfelvétel árán is inkább egy összegben kifizették a vételárat. Így az első ütemben befolyt mintegy 830 millió forint terhére megvalósultak azok a közműfejlesztések, útépítések, amelyek elengedhetetlenek voltak az akkori időszak legsúlyosabb gondjainak enyhítéséhez.

- Dr. Kökényesi József: Az önkormányzati tulajdon egyes kérdései. Magyar Közigazgatás 1995/3.
- Közgyűlési előterjesztések (Szombathely Megyei Jogú Város)
- Szombathely Megyei Jogú Város Beszámolója az önkormányzat 1990-94. évi munkájáról
- Hivatkozott törvények