A helyi hatalom trónfosztása

Ezzel az írással új rovatot indít az Önkorkép. A cím talán önmagában is jelzi a mufajt, az ebben megjelenő munkák hangvételét. Célunk, hogy a közpolitika, az államigazgatási, önkormányzati szervek muködése, a civil társadalom, az ál-
lampolgári részvétel olyan ügyeit, jelzéseit pellengérezzük ki, melyek jelzik a jogállami demokratikus muködésünk zavarait, rámutatnak nemkívánatos jelenségekre, fölhívják a figyelmet mindezek orvoslásának égető szükségességére. A rovat szerkesztője, e rövid vitairat szerzője, aki nem titkoltan azzal bocsátja útjára ezt a írást, hogy várja az Olvasók reagálását, és az újabb írásokat. Olyanokat, amelyek - hasonlóképpen ehhez - vállalkoznak újabb gondok föltárására - s (ha van) valamiféle megoldások fölvázolására.

Az 1980-as évek elején tette föl Gombár Csaba az azóta klasszikussá vált kérdést, hogy van-e helyi hatalom Magyarországon. A tanácsrendszer centrális, kettős irányítási struktúrája a helyi-területi-központi szintek egymásnak való alárendeltsége, a központosított újraelosztás, a többcsatornás pártirányítás stb. körülményei között a válasz csak tagadó lehetett.
Annak ellenére nem lehetett arról szólni, hogy az 1971-ben meghozott úgynevezett harmadik tanácstörvény már megjelenítette az önigazgatás, autonómia, népképviselet jegyeit, s hogy - főként a 80-as évek közepétől - megfigyelhettünk bizonyos önállósodási, autonómiára való törekvéseket, tendenciákat (pl. a társközségi kényszertársulások fölbontási folyamata, normatív elemek a költségvetési elosztásban stb.). S bár nehezen lenne tényekkel leírható, de az évtized végére kialakult egy olyan "társadalmi közhangulat", amiben törtek a direktívák szigorú kövei, ahol már helyet követelt magának (és nem egyszer ki is vívott) a civil kurázsi, amely hátteret adott az (akkori) ellenzéki mozgalmaknak, s mely aztán hatalmas várakozással fordult a rendszerváltás hajnalának sokat ígérő, új, tiszta (!) politikai erőihez.
Így érkeztünk el az első szabad országgyulési választásokhoz '90 tavaszán, s még ebben az évben (1990. szeptember) az első - ugyancsak - szabad (ritkán szokták használni, azért hangsúlyozom) helyhatósági választásokig. Közben pedig megszületett az az önkormányzati törvény (Ötv.), amely betujénél, szelleménél fogva teret és keretet adott ahhoz, hogy a (helyi) rendszerváltás a helyi hatalom bázisán (és általa) legyen megvalósítható.

Az akkori időszak (mai szemmel) természetjogias felfogásának "terméke" az önkormányzatok (önkormányzati rendszer) önálló hatalmi ágként való aposztrofálása,

az államitól való függetlenségnek abszolutizálása. A rendszerváltás közpolitikai-közjogi hevülete nemcsak helyi politikusokat, de szakembereket is megtévesztett. Hittük, vallottuk, írtuk, hogy a hatalommegosztás rendjében valamiféle alulról építkező "piramis" alakul majd ki, s hogy a "csúcs" majd a helyi autonómiákra támaszkodik.

A DEMOKRÁCIA ALAPPILLÉREI

A jogszabályokban, vagy azok magyarázataiban deklarált tételek szerint az önkormányzatok a demokrácia alappillérei, a jogállam nélkülözhetetlen elemei, rajtuk áll (vagy bukik) ennek az új (akkor még nem tudtuk, hogy "vadkapitalista", hanem azt hittük, hogy valóban - ahogy az alkotmány preambuluma rögzíti - "szociális piacgazdaságot" megvalósítani akaró) rendszernek, nevezzük nevén, a Magyar Köztársaság parlamentáris demokráciájának a megalkotása.
Ennek megfelelően Európában is szinte egyedülálló, már akkor minden tekintetben euro-konform önkormányzati, helyi választási törvényt fogadtunk el (igaz, egyesek szerint ezt "hirtelen felindulásból" követte el a parlament).
A nyugat-európai országok számára is példát adó az alkotmányos szabályozás tartalma, terjedelme, az alapjogok deklarálása, az önkormányzatok alkotmánybírósági és bírósági jogvédelme, az önkormányzatok alapfeladatait illető kétharmados többség megkövetelése stb.
De maga a törvény is imponáló sajátosságokkal bír: így az egyszintu önkormányzati rendszer (ne feledjük, a főváros beemelésére csak 1994-ben került sor) a településcentrikusság, illetve

a minden települést megillető önkormányzáshoz való jog biztosítása, a széles felelősség és a helyi közügy primátusa, tartalma tág körének biztosítása, a közvetlen és képviseleti demokrácia együttes alkalmazása

(gondolok itt elsősorban az önkormányzati módon való hatalomgyakorlásra), a tételesen rögzített néhány kötelező feladat mellett az önkormányzat által (szabadon) vállaltak hallatlan tág köre, s a '90-es évek elejének meghatározó irányzata a (párt)politikától való távolságtartás.
Az előbb fölvillantott elveket, esetenként normákat támasztotta alá az önkormányzatokhoz került intézményi kör (egészségügy, kultúra, oktatás, szociális ellátás, a volt tanácsi vagyon átadása számukra, s a jelentős mérvu bevételek garantálása (emlékezzünk: a kezdetekben még az SZJA száz százaléka került volna helyi szintre). Összességében nemcsak a muködéshez szükséges stabil vagyon biztosítódott, de olyan forrásokból is sikerrel lehetett pályázni, amelyek révén (a helyi társadalom aktorainak hatható anyagi, erkölcsi hozzájárulásával) soha nem látott fejlesztések indultak (egészséges ivóvíz, utak, járdák, gáz, telefon, szennyvíz stb.) a legkisebb falvakban is - évtizedes, sokszor - százados lemaradást pótolva.

Levegőhöz jutott, lélegzett, élt, kezdte magát megtalálni, formálni a helyi társadalom.

Polgárok, a helyi képviselők, polgármesterek, a közszolgálatot végzők, a civil szerveződések sokszínu hálója részt akart vállalni a XX. század utolsó évtizedének embert próbáló, s tegyem hozzá: embernek azt az örömöt adó, sorsfordulós munkákban, hogy nemcsak értem, de (végre) immár általam is történik valami ebben az országban. Ott, hol házam, s hazám van.

A JELEN (JÖVŐ?)

Ugorjunk a harmadik évezred első esztendejére, amikorra is bő négyezer napot tudhatunk magunk mögött a törvény elfogadása óta.
Azt, hogy az önkormányzatok az államtól (akárcsak viszonylagos) függetlenséget "élveznének" ma már ki sem lehet mondani, mint ahogy azt sem, hogy az önkormányzatok önálló hatalmi ágként helyezkednek el (helyi-területi ellensúlyként a központi hatalommal szemben) a hatalommegosztás rendszerében.
A helyi autonómiával is csínján kell bánni, mert egyrészről parttalansághoz vezet, másrészről 3200 kis köztársaságot eredményezne - vélekednek nem kevesen, s úgy is, hogy megvizsgálandó (korlátozandó) a széles felelősség, avagy a helyi közügyek túl tágra szabott köre. Sőt, a választópolgárok közösségét illető önkormányzás joga is viták tárgyát képezi.
A minden településre érvényes önkormányzás a szétaprózottságot, a dezintegrációt eredményezte, a településcentrikusság, az egyszintuség (nincs a megye-település között semmilyen tekintetben alá-fölérendeltségi viszony) ugyancsak felülvizsgálandó, mivel gátolja a racionális, hatékony feladatellátást (l. társulási szabadságtól lassan elérünk a kényszertársulásokig).
Vagy menjünk tovább: az ellátási felelősségtől egy túlnyomóan intézményfenntartó rendszert hozott a gyakorlat, amiben eliminálódott az önkormányzati szerepvállalás, kiüresedett a kórházi, magán-orvosi ellátásban, de még az iskolák fönntartásában is. A muvelődési, kultúrotthonokról nem érdemes beszélni, azokat bezárták vagy kivitték őket a piacra. Az intézmények egy része pedig "fölkerült" a megyéhez, mivel nem tudták azokat fenntartani (l. kisvárosok egy része).

A központi hatalommal való kapcsolat, az önkormányzati érdekmegjelenítés alig értelmezhető,

s (igaz, ez részben az önkormányzati szövetségek hibája is), talán a leggyöngébb érdek-megjelenítési, -érvényesítési csatornákkal bír a kormányzati konzultatív mechanizmusban.

A parlamenti önkormányzati lobbi (hiába a több mint száz helyi politikusi minőségben (is), ott lévő képviselő, elveszik a pártfrakciók szigorú, kemény szemellenzős érdekei között.

S ha már a pártoknál vagyunk, mondjuk ki, hogy (a kisebb településeket kivéve) pártosodtak a képviselő-testületek: pártérdekek, de legalábbis pártszimpátiák mellett szavaznak még a magukat függetlennek vallók is. A kisvárosoktól a megyékig pedig a pártszervezetek vindikálják maguknak a jogot, hogy kimondják mi is a helyi közérdek, mi a helyi politika, s hogy mit tegyen (tehet) a helyi társadalom.
Hozzáteszem azért azt is, hogy (főként '98-tól) ebben a pártdzsungelben nem kevés civil (polgári, társadalmi?) szervezet lépett be, fogadkozásuk szerint mérleg nyelve szerepet játszani - valamilyen színezetu párttal szövetkezve helyi kormánykoalíciót alkotni, így megosztva, újfajta törésvonalakat húzva közöttük, s kétségessé téve a helyi nyilvánosság elengedhetetlen részét képező civil kontrollt, kiemelve, hogy vajon "a jó gazda gondosságával bántak-e a mi vagyonunkkal az általunk megválasztottak (s nem kiválasztottak…).

A valódi állampolgári részvételről, avagy a közvetlen demokrácia lehetőségeiről (amely lényegi vonása az önkormányzati módon való hatalomgyakorlásnak-közszolgálatnak) beszélni sem érdemes.

Az önkormányzati (pontosabban: a képviselő-testületeket illető) alapjogok tény, ritkán sérülnek. Bár a kormányok szüntelen csorbítanák nem egyszer, mint ahogy a kétharmadot is igyekeznek kijátszani, s az alkotmánybírósági jogvédelmet sokszor túlzásnak tartják és átadnák a (közigazgatási) bíróságoknak.

A kötelező feladatok garmadája öntötte el az önkormányzatokat, így aztán a létük értelmét adó önként vállaltakra még gondolniuk sem (lenne) érdemes. (Kivéve, ahol az iparuzési adóból erre lehetőség nyílik, illetve most már egyre jobban: nyílott.)

Pontosabban: gondolni lehet, csakhogy értelmetlen, hiszen - az önkormányzatok túlnyomó része - kényszerből is - fölélte vagyonát. Mivelhogy a feladatellátáshoz "arányosan" biztosított központi normák elégtelennek voltak, a fejkvótákat valamiből meg kellett toldani. S mennyit kellett harcolni a privatizációs bevételekért, s ki tudja, mi lett volna, ha nincs az alkotmánybírósági döntés?
A vállalkozó vagy vállalkozó-barát önkormányzati modell a települések egy kis százalékára értelmezhető csak.

A fejlesztési láz alábbhagyott, a pályázáshoz szükséges önerőt (főként a községi) önkormányzatok képtelenek előteremteni.

A helyi bevételek arcpirítóan zsugorodtak. (Ismert: az SZJA most éppen 5 százaléka kerül visszaosztásra.) S hiába szerepelt szinte minden párt és kormány programjában az önkormányzati finanszírozási rendszer reformja, ez úgy tunik még hosszabb idő várat magára. (Immár olyan erős a központi állami büdzsétől való pénzügyi függés, hogy az - miként a 2000. évi országjelentésben olvashattuk - veszélyezteti politikai függetlenségüket.)
Mit jelent ma tehát egy községnek, egy városnak, egy megyei jogú városnak, egy megyének, a fővárosnak és kerületeinek helyi kormányozni, s mi a tartalma a kisebbségi vagy a településrészi (ön)kormányzásnak - tehető és teendő föl végül a kérdés, s az is, hogy a helyi közösségeket illető önkormányzás joga végül is a rendszerváltás vesztesei vagy nyertesei közé sorolta (illetve sodorta) a helyi hatalmat - már amennyiben van helyi hatalom.
Mert a kérdések kérdése, hogy van-e helyi hatalom Magyarországon 2001 októberében?

Csefkó Ferenc