Harmonizáció az önkormányzati rendeletek terén

Interjú dr. Szabó Hajnalkával a Belügyminisztérium EU Integrációs Hivatalának szakértőjével

Magyarország rövidesen az Unió tagja lehet, bár a tagság pontos időpontja nem határozható meg előre. A felkészülés a helyi önkormányzatok számára is kötelezettségekkel jár. Az egyik ilyen feladat az önkormányzati rendeletek átvilágítása. Annak érdekben, hogy az átvilágítással összefüggő feladatokat világossá tegyük, megkérdeztük dr. Szabó Hajnalkát a Belügyminisztérium EU Integrációs Hivatalának szakértőjét a tennivalókról.

- Hogyan segíti a helyi önkormányzatokat a Belügyminisztérium abban, hogy az átvilágítást megfelelően elvégezzék?

- A Belügyminisztérium az egyes ágazati minisztériumok összefoglalói alapján készített egy módszertani segédanyagot, amely részletesen tartalmazza az önkormányzatokat érintő közösségi jogszabályokat, jogelveket, jogalkotási feladatokat, jogalkalmazási kérdéseket, és a helyi rendeletek átvilágításának főbb szempontjait. Az önkormányzati feladatokra azonban csak röviden utal. Azt ugyanis nem lehet előre meghatározni, hogy a közösségi jogszabályok milyen hatást váltanak ki az eltérő struktúrával és tapasztalatokkal rendelkező önkormányzatoknál. A közösségi előírásokat mindegyiküknek a saját helyzetükre vonatkozóan kell értelmezniük.
A közösségi előírások gyakorlati megvalósíthatóságát a Belügyminisztérium által finanszírozott, a Magyar Önkormányzati Szövetségek Társulása által gondozott tanulmánykötet tartalmazza.
Előkészítés alatt van egy olyan továbbképzés is, amely révén az elmélet mellett gyakorlati ismeretekhez is juthatnak a helyi jogalkotók, megkönnyítve ezzel a közösségi jogi szempontú átvilágítási munkát. E mellett a helyi önkormányzatokat érintő közösségi jogszabályokat a közigazgatási hivatalokon keresztül is elérhetővé tesszük.

- Az átvilágítás milyen feladatokat ró az önkormányzatokra, hogyan célszeru azokat elvégezni?

- Az önkormányzatoknak - jogalkotói minőségükben - a közösségi joghoz való igazodás szempontjából kell elkülöníteni egymástól az Európai Unióhoz való csatlakozást megelőző felkészülést, illetve a taggá válást követően jelentkező követelményeket.
A csatlakozást megelőzően, a közösségi irányelvekre figyelemmel, a helyi önkormányzatoknak az irányelvek végrehajtására alkotott belső nemzeti jogszabályokhoz kell igazítaniuk rendeleteiket, míg a közösségi rendeletek esetében az önkormányzatoknak közvetlenül nincs normaalkotási feladatuk.
A csatlakozást követően azonban nem csupán a Közösségek másodlagos jogából, hanem az elsődleges közösségi jogból, valamint az Európai Bíróság határozataiból is vonatkoznak követelmények a nemzeti - akár helyi szintu - jogalkotóra nézve.
A csatlakozás időpontjára, illetve azt követően a rendeleti típusú közösségi jogforrásokból adódóan, amelyek nem engedik az azonos tárgykörben való párhuzamos nemzeti szabályozást, deregulációs feladatok is hárulhatnak az önkormányzatokra. Nem zárható ki továbbá - ahol szükséges és megengedhető - bizonyos, a központi jogszabályok közvetítésével jelentkező végrehajtási típusú jogalkotási kötelezettség.
Az Európai Közösséget Létrehozó Szerződés (EKSZ) nem tartalmaz konkrét, általános érvényu rendelkezést arról, mely közösségi jogalkotási hatáskörök kizárólagosak, és melyek párhuzamosak. Ez nehezíti a kizárólagos hatáskörök felmérését, és a tipikus önkormányzati jogalkotási területekkel való összevetését.
Ami általános szabályként elmondható, hogy a Közösségnek akkor van kizárólagos jogalkotási hatásköre, ha ilyen jogosítványt kifejezetten ráruháztak, vagy ez az alapszerződések szövegéből levezethető. Ezen feltételek hiányában akkor is megilleti a Közösséget a kizárólagos jogalkotási hatáskör, ha valamely területen a közösségi célkituzés e nélkül nem volna megvalósítható.

- Ön szerint csak közösségi jogi szempontból kell felülvizsgálni a helyi önkormányzati rendeleteket, vagy egyéb szempontokat is figyelembe kell venni?

- Álláspontom szerint a hatályos önkormányzati rendeletek közösségi jogi szempontból való átvilágítása mellett meg kell vizsgálni a hazai jogalkotási követelménynek való megfelelésüket is. A vizsgálat azt mutatja, hogy az önkormányzati rendeletekkel, mint jogszabályokkal szembeni követelmények sok esetben nem érvényesülnek. Az önkormányzatok ugyanis számos esetben mellőzik a jogszabályalkotásra vonatkozó előírásokat, pontatlanok a megjelölések: nem a kihirdetést, hanem az elfogadás napját tartalmazzák, valamint gyakran előfordul, hogy a módosító rendeletek mellett hatályban maradnak a módosított rendeletek érintett szakaszai is.
Gyakorlat az is, hogy a rendelet megalkotásakor átveszik az érintett törvény egy-egy rendelkezését, ami az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint nem hiba, azonban az átvételnek szöveghunek kell lennie, egyértelmu jelzést kell tartalmaznia az átvételre, s el kell különülnie az önkormányzati rendelkezéstől.
Az ilyen irányú felülvizsgálathoz azonban az összeállított módszertani segédanyag nem tartalmaz iránymutatást, erre a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény és az 12/1987. (XII.29.) számú IM rendeletben foglalt követelmények, (pl. jogszabály jelölése, bevezető, rendelkező rész, záró rendelkezek), illetve a vonatkozó AB határozatok az irányadóak.

- Melyek azok a főbb önkormányzati rendeletek, amelyeknél közösségi jogi szempontú átvilágítást kell végezni?

- A Belügyminisztérium 2001. év elejére összeállította a helyi önkormányzatok rendeletalkotására felhatalmazást adó hatályos jogszabályok jegyzékét, amely egyúttal tartalmazza a rendeletalkotási tárgyköröket.
Ezeket a közösségi vívmányok tárgykörével összevetve megállapítható, hogy van néhány jogterület, amelyre nem vonatkoznak közösségi jogszabályok (pl. az SZMSZ, címer, zászló alapítása, kitüntetések, címek adományozása, a helyi népszavazás és népi kezdeményezés, társulások, együttmuködési megállapodások keret-rendelete tárgykör).
A közösségi joggal való összhang igénye szempontjából az Európai Unió nem tesz különbséget az egyes jogterületek között, azonban az integrációs felkészülésnek vannak - az EU által is - kiemelt területei, pl. a környezetvédelem, a közös piac, a négy alapvető szabadságjog (áruk, szolgáltatások, tőke és a személyek szabad áramlása).
A rendeletalkotási tárgykörök közül így különös hangsúlyt kell kapniuk a környezetvédelemben (pl. ivóvíz, szennyvízelvezetés, helyi környezetvédelmi program, helyi zaj- és rezgésvédelem, hulladékgazdálkodási feladatok helyi végrehajtásának feladatai témákban), az ipari és kereskedelmi ágazatban (pl. vásárok és piacok rendje, közbeszerzés témákban), a pénzügyi ágazatban (pl. a helyi adók, helyi muködési ár- és díjbevételek, helyi önkormányzatok által nyújtott beruházási célú támogatások témákban) alkotott önkormányzati rendeleteknek.
A módszertani segédanyag területenként megjelöli azokat a rendeletalkotási tárgyköröket, ahol közösségi jogi szempontokat is figyelembe kell venni.

- Az önkormányzati rendeletek közösségi jogszabályokkal való összhangja hogyan biztosítható?

- A csatlakozást megelőzően nem lehet - az Európai Megállapodást kihirdető 1994. évi I. törvényben foglaltakon túl - kötelezni az önkormányzatokat az európai közösségi szabályokkal összhangban álló jogalkotásra. Sem pedig az azzal ellentétes rendeleteik módosítására, esetleg hatályon kívül helyezésükre. Az elkészült szakmai segédanyag alapján azonban a csatlakozást megelőzően megkezdhetik az átvilágítási munkát, annak érdekében, hogy zökkenőmentesen tudjanak alkalmazkodni a rájuk háruló követelményekhez. Később a közösségi jog megsértése esetén a majdan azt megállapító Európai Bíróság ítéletének kell érvényt szerezni.
Az Európai Unióhoz történő csatlakozás időpontjától a helyi önkormányzatok által elkövetett jogsértés megalapozhatja a tagállam felelősségét, így állami érdek, hogy megfelelő ellenőrző és kikényszerítési eljárás segítségével biztosítani tudjuk a közösségi jogba ütköző önkormányzati rendeletek végrehajtásának megakadályozását, a jogsértés megszüntetését, illetve - mulasztás esetén - annak pótlását.
Az Európai Bíróság előtti eljárásban a tagállam jogsértő cselekvésének, illetve mulasztásának kell betudni bármely szervének a magatartását. A tagállam nem hivatkozhat a nemzeti alkotmány szerinti hatalommegosztásra. Így Magyarország felel tagállammá válásakor az önkormányzat közösségi joggal ellentétes cselekvése, vagy mulasztása miatt is.

Ha a helyi önkormányzatnak felróható jogsértés miatt eljárás indul hazánk ellen, és az Európai Bíróság ítéletében megállapítja az érintett önkormányzati rendeletnek az alapszerződésekből eredő tagállami kötelezettségekkel való összeegyeztethetetlenségét, akkor a jogszabályalkotó szervnek az érintett rendelkezést a közösségi követelményeknek megfelelően módosítani kell.
Ha a tagállam nem tesz eleget e kötelezettségének, és nem szünteti meg a közösségi joggal ellentétes helyzetet, akkor újabb eljárásra kerülhet sor a közösségi jogi kötelezettségének megsértése miatt. Ebben az esetben már lehetőség van a mulasztó tagállam szankcionálására. Az Európai Bíróság a jogsértés megszüntetése kötelezettségének eleget nem tevő tagállamot pénzbírság megfizetésére kötelezi.
Fontos egy olyan eszköz- és eljárásrendszer kiépítése, amely lehetőséget teremt a nyilvánvaló jogsértések megszüntetésére, a mulasztó önkormányzat normájának pótlására, illetve a megfelelő rendeletmódosítás, vagy a közösségi jogba ütköző önkormányzati rendelet hatályon kívül helyezésének kikényszerítésére. Ennek az eszközrendszerét a jövőben az Alkotmány, majd ezt követően az önkormányzati törvény módosításával indokolt megteremteni.

- Végezetül, ízelítőként, tudna említeni néhány olyan főbb szempontrendszert, ami alapján az önkormányzati rendeleteket át kell világítani?

A vásárokról és a piacokról szóló önkormányzati rendeletek hatálya általában azon természetes és jogi személyekre, valamint jogi személyiség nélküli gazdasági társaságokra vonatkozik, amelyek a devizajogszabályok alkalmazása szempontjából belföldinek minősülnek, és az illetékes önkormányzat közigazgatási területén üzemeltetett piacokon és vásárokon eladnak, vásárolnak, kereskedelmi tevékenységet folytatnak. A csatlakozáskor ezen rendeletek hatályát az - Unió kereskedelmi tevékenységet végző - vállalkozóira, jogi és természetes személyeire is ki kell terjeszteni. Át kell világítani továbbá a rendeleteket abból a szempontból is, hogy a forgalomba hozható áruk köre nem sérti-e az áruk szabad áramlására vonatkozó alap-elveket, közösségi jogszabályokat.
A környezetvédelmi témakörben minden önkormányzatnak meg kell alkotnia saját rendeletét (pl. saját hulladékgazdálkodási tervét, amelyet a vonatkozó közösségi irányelv is kötelezővé tesz. Itt
figyelembe kell venni az
EK Szerződésben megfogalmazott környezetvédelmi alapelveket).
A helyi adókra, illetve a helyi önkormányzatok által nyújtott beruházási célú támogatásokra vonatkozó önkormányzati rendeleteket az EU állami támogatásokra vonatkozó szabályaihoz kell igazítani. Ennek értelmében az egyes vállalkozásoknak nyújtott állami támogatásokat (pl. vissza nem térítendő támogatás, kamatmentes kölcsön, adó- és illeték alóli mentesség, stb.) előzetesen vizsgálni kell. Ez alól csak a 3 év alatt 1 000 000 euró támogatást meg nem haladó - és néhány egyéb speciális feltételek esetén nyújtott - támogatások jelentenek kivételt. Az egyes vállalkozásoknak nyújtott támogatások mértéke függ továbbá a vállalkozás méretétől, és attól, hogy a támogatást adó önkormányzat milyen fejlett régióban muködik.
A vállalkozókat terhelő építmény-, telekadó, vállalkozók kommunális adója, illetve a helyi iparuzési adó megállapítása esetén a települési önkormányzatok, a szabad verseny torzulásának elkerülése érdekében, a helyi adókról szóló törvényben jelenleg biztosított korlátlan kezdeményezési jogukat a csatlakozás időpontjától kezdve nem gyakorolhatják. Ez azonban nem érinti a max. 2,5 millió, éves adóalappal rendelkező vállalkozókat.
Tehát deregulációs kötelezettség terheli az önkormányzatokat. Valamennyien kötelesek a Magyar Köztársaság Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatályba lépéséig - legkésőbb ezen időponttal - hatályon kívül helyezni az ilyen jellegu adómentességet, adókedvezményt, határozatlan időre biztosító önkormányzati rendelkezést. Ami a határozott időtartamra szóló adókedvezményeket-, mentességeket illeti, ezek vonatkozásában egy átmeneti időt biztosítva 5 évben maximalizálja a fenntarthatóságot a törvény. Ez azt jelenti, hogy az ennél hamarabb lejáró kedvezmények - az eredeti tervek szerint - a lejárat napján megszunnek, míg a hosszabb időtartamúakat (pl. 10-20 évesek) az előzetes ígérvények, kiadott határozatok ellenére, a csatlakozást kihirdető törvény hatályba lépésének napját követő 5. naptári év utolsó napjával valamennyi önkormányzat köteles hatályon kívül helyezni.
Az átvilágítási munka igen komoly szakértelmet igényel, melynek felelőse - az önkormányzati struktúrán belüli feladatmegosztást tekintve - a jegyző lesz.

---

Tartalomjegyzék * tizenkettedik évfolyam, 1.-2. szám * 2002. február

---

Ezt az oldalt a Hungary.Network tartja fenn.