A TELEPÜLÉSRENDEZÉS TÁMOGATÁSA ÉS HIÁNYOSSÁGAI

Kettős látás

TÖRTÉNELMI ELőZMÉNYEK

A városrendezésre és az építésügyre vonatkozó első átfogó törvény 1937-ben született meg. A jogszabály a városok számára előírta általános rendezési tervek készítését és fokozatosan - a beépítésre szánt terület egészére - részletes rendezési tervek kidolgozását. Már ekkor is felmerült, hogy a városokon kívül vannak más jogállású települések, amelyeknek ugyanolyan fontos a fejlődésüket szolgáló alapvető dokumentumok megalkotása. A következő törvény - az építésügyről szóló 1964. évi III. - így kiterjesztette a tervkészítési kötelezettséget a községekre is.
A létező szocializmus központosított irányítási rendszerébe illeszkedve a '60-as években a városok terveit az Építésügyi és Városfejlesztési Minisztérium (ÉVM) készíttette, s a helyi tanácsok, mint a központi végrehajtó hatalom letéteményesei, azokat mintegy végrehajtásra kapták meg. A községek esetében ez a terveztetési feladat a megyei tanácsokra hárult. Később

a terv készíttetőivé a helyi városi és községi tanácsok váltak, de az ÉVM-nek és a megyei tanácsoknak továbbra is jelentős szerepük maradt a tervek finanszírozásában.

Különösen az aprófalvak esetében, amelyek éves költségvetése nem tette lehetővé a költséges dokumentumok elkészíttetését, illetőleg sok helyen nem is értették a tervkészítés miértjét.
A '70-es évek második felében, párhuzamosan a második 15 éves lakásépítési program megindításával, az ÉVM szorgalmazta és támogatta az általános rendezési tervek felülvizsgálatát. Ebben a korban készültek sorozatban a településcsoportok általános rendezési tervei, amelyek egy-egy város, egyéb központi szerepű település, valamint a hozzá kapcsolódó községek területét együttesen, összefüggéseiben vizsgálták. (Az egyes települések területére vonatkozó jóváhagyás külön-külön megmaradt.) A '80-as évek elején a gazdasági helyzet alakulásával összefüggésben az állami lakásépítés nagyságrendekkel visszaesett, a beruházások általában lecsökkentek, és így kevesebb terület igénybevételére, a rendezési tervvel induló terület előkészítésére volt szükség. Megcsappant a tervek támogatásának pénzügyi fedezete is, és az ún. demokratizálódási folyamat 1983-ban e szakterületen is felerősödő folyamata egyre inkább a településekre hárította a tervezés finanszírozását.
Az önkormányzati rendszer létrejöttével

a településfejlesztés és a településrendezés az önkormányzatok feladatává vált,

s mint ilyennek a finanszírozása a helyi önkormányzatoknak egyébként rendelkezésére álló költségvetési keretekből történhet. A kormányzati és az önkormányzati feladatok, a hatáskörök éles elkülönítése azt eredményezte, hogy 1990 és 1998 között központi költségvetési pénzből csak egészen kivételes esetben lehetett támogatást biztosítani.
A bős-nagymarosi vízlépcsőrendszer nagymarosi duzzasztógátjának elmaradása miatt az akkori KTM nyújtott támogatást a létesítmény miatt elrendelt, építési tilalmakkal érintett településeknek, hogy e tilalmakat felülvizsgálhassák, és ehhez kapcsolódóan rendezési terveiket módosíthassák. A másik ilyen eset az volt, amikor az OMFB-től a KTM által elnyert kutatási keretből ún. kísérleti tervek készítését támogatta a Településrendezési Főosztály. Két év alatt mintegy 14 különböző típusú településrendezési terv készült e keret támogatásával. E program nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, mivel a napi hatósági munka alapjául szolgáló helyi tervek, szabályzatok értelemszerűen nem térhettek el a fennálló jogrendtől. Ezért sem a jóváhagyásra kerülő munkarészek, sem az azokon belüli ábrázolások, fogalmak tekintetében nem lehettek igazán kísérleti tervek. E tervezésből sokkal inkább olyan jellegű következtetéseket lehetett levonni, amelyek rávilágítottak az új társadalmi-gazdasági-jogi környezetben felmerülő problémákra, a megoldandó, új típusú feladatokra.

A KÖZELMÚLT

Az új viszonyokhoz igazodó építési törvény (az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény) nem rendelt központi költségvetési támogatást, többletforrást a települési önkormányzatok részére, mivel maga a feladat nem volt új. Az önkormányzatok felől azonban egyre erősödött a nyomás a kormányzatra a települések számára komoly kiadást jelentő tervek támogatása érdekében. A központi költségvetési támogatások (cél- és címzett-támogatások, területfejlesztési célelőirányzat stb.) vizsgálatai azt mutatták, hogy az építési, illetőleg létesítési engedélyeket gyakran a hatályos (korábbi) településrendezési tervektől eltérően, esetenként azokkal ellentétesen adták ki. Máskor - rendezési terv híján - olyan fejlesztések indultak, amelyek nem voltak összhangban sem a település távlati fejlődésével, fejleszthetőségével, sem a környezet- és természetvédelemmel. Mindezekre való tekintettel

a területfejlesztési célelőirányzat decentralizált keretéből (TFC), először 1999-ben, lehetőség nyílt a településrendezési tervek támogatására.

A felhasználási szabályok alapján a bekerülési költség 30 százalékát nyerhették el támogatásként az önkormányzatok. Ez néhány megyei területfejlesztési tanácsot arra indított, hogy - a szabályokat rugalmasan értelmezve - a CÉDE keretből is támogassák a rászoruló településeket tervezési feladataik ellátásában.
Az Országgyűlés 24/2001. határozata alapján a TFC-ben megszűnt, míg a területkiegyenlítő előirányzatban (TEKI) új célként került be a településrendezési tervezés támogatása. Ennek oka egyrészt az volt, hogy a Kincstár jelzései alapján olyan települések is kaptak ígérvényt a támogatásra, amelyek a vonatkozó kormányrendelet alapján nem tartoztak szorosan a támogathatói körbe. Másrészt a jelzések arra utaltak, hogy a 70 százalék önrész biztosítása sok hátrányos helyzetű település, elsősorban az aprófalvak számára, még így is elérhetetlen akadályt jelent.

A változás csökkentette a támogathatóak körét, de a mintegy 1200 településre vonatkozóan lényegesen javította a támogatási feltételeket, mivel e keretből legfeljebb 70 százalék támogatás nyerhető.

A megyei területfejlesztési tanácsok, csekély számban, de tovább támogatták a CÉDE keretéből is a településrendezéseket, mígnem a Pénzügyminisztérium állásfoglalása alapján a Belügyminisztérium iránymutatása ezt kizárta. Szerencsére a rendelkezés csak átmeneti volt, amiről 2002. augusztusában újabb körlevél értesítette a tanácsokat. A megyei területfejlesztési tanácsok így 1999 és 2002 között ezen forrásokból (TFC, TEKI, CÉDE), mintegy 800 településnek adtak támogatást, amelyek összértéke - ide értve a 2003-2004. évi ütemezett támogatásokat is - mintegy 1,1 milliárd forint.
Arra nézve azonban nincs pontos adat, hogy hány településen jött létre tényleges szerződés, mert egyes esetekben közbelépett a Kincstár (mondván, a település kívül van a támogatotti körön), más esetekben pedig az árvíz, a belvíz vagy más okok miatt a vállalt önrészt nem tudták biztosítani.
Az építési törvény megalkotásakor a jogalkotó határidőt adott a településeknek az új jogi környezetbe illeszkedő tervek elkészítésére és jóváhagyására: a településszerkezeti terveket 5 év alatt, az ezeken alapuló szabályzatokat és szabályozási terveket 6 év alatt kellett kidolgozni. Miután a kormányzatnak nincs érdemi eszköze a törvényben foglalt határidők megtartatására - hiszen a településrendezés, legalábbis az önkormányzati törvény alapján nem tartozik a kötelező feladatok közé -, ezért az Étv. 2000. márciusában hatályba lépett módosítása e határidőket eltörölte, s helyükbe azt az előírást léptette, miszerint a régi jogszabályok alapján született tervek és szabályzatok csak 2003. december 31-ig alkalmazhatók. A konkrét és jogvesztő határidő felgyorsította a településrendezési tervkészítési folyamatokat, de ezzel együtt igen kétséges, hogy a települések tudják-e tartani ezt az időpontot.

A települési önkormányzatok támogatása érdekében az Országgyűlés 2002. év végén ismételten módosította az építési törvényt, és a községek számára a régi tervek, szabályzatok alkalmazását 2004. december 31-ig lehetővé tette.

A mellékelt táblázatok a 2002. évi TEKI és CÉDE keretből nyújtott támogatások megyénkénti és országos összesítését mutatják, amelyből látható, hogy e felgyorsult tervezési időszakban egy év alatt a településeknek csaknem 10 százaléka kapott központi költségvetési támogatást tervei elkészítéséhez.
Mindezekkel együtt, az önkormányzatok adatszolgáltatása, valamint a megyei közigazgatási hivatalok és a területi főépítészi irodák kimutatásai alapján készített terv-ellátottsági mutatók azt mutatják, hogy jelenleg még mindig számos település egyáltalán nem rendelkezik településrendezési tervvel, illetőleg helyi építési szabályzattal, valamint a településeknek közel fele még a régi építési törvény és az országos építésügyi szabályzat alapján jóváhagyott dokumentumokból dolgozik. Vannak olyan települések is, ahol az elmúlt években csak részben módosították a vonatkozó terveket, illetőleg az új előírások szerinti tervek csak a település egyes részeire terjednek ki. Ezeken a településeken az építési hatóságnak igen komoly gondot jelent az egyes területre vonatkozó eltérő szabályok párhuzamos alkalmazása, az építési engedély kérelmek elbírálása hol az OTÉK, hol az OÉSZ alapján. Ez nem csupán néhány előírásban, hanem alapfogalmakban is eltérést jelent, ezért is kívánatos ennek a "kettős látásnak" a megszüntetése és az új tervekre való áttérés.

A JELEN

Már most nyilvánvaló, hogy 2003. december 31-én, illetve 2004. december 31-én nem minden település rendelkezik majd a megkívánt dokumentumokkal. Ez azonban nem jelenti azt, hogy ezeken a településeken leáll az élet, mivel az Étv. 18. § (2) bekezdésében, az ún. építésjogi követelményekben, megfogalmazták az illeszkedési főszabályt. Ez a településrendezési tervek és szabályzatok nélkül is lehetőséget teremt az építés engedélyezésére, ha a beruházás funkciója, beépítési mértéke és módja illeszkedik a kialakult települési környezethez. Ez az előírás természetesen csak a foghíjszerű fejlesztésekre teremt lehetőséget, a radikális átépítésekre és az újonnan beépítésre került területek felhasználására nem.
Két további információt célszerű megfontolni a településeknek: egyrészt, hogy

a településtervezés jól körülhatárolható elemekre szakaszolható, másrészt, hogy az Étv. alapján nem kötelező sem a közigazgatás egészére, sem a beépített és beépítésre szánt terület egészére szabályzatot és szabályozási tervet készíteni.

A szakaszolhatóság azt jelenti, hogy az elfogadott településfejlesztési koncepció alapján elegendő első ütemben a közigazgatási területre, annak egészére elkészíteni és jóváhagyni a településszerkezeti tervet (a településszerkezeti terv a korábbi általános és összevont rendezési terveknek "csak" az egyik fele, azaz a korábbi terület-felhasználási tervnek felel meg). A szabályzatot és a szabályozási tervet - ha szükséges - csak a legszükségesebb területegységekre, s azokra is adott esetben, kell fokozatosan elkészíteni.
Az Étv. csak az újonnan beépítésre szánt, a jelentős átépítésre tervezett (pl. rehabilitációs terület), az országos védelem alatt álló települési területekre és a speciális adottságú területegységekre írja elő szabályozási terv és szabályzat készítését. Ez azt jelenti, hogy a beállt, a jellemzően kialakult településrészekre, valamint azokra a területekre, ahol az általános, országos szabályok elégségesek, ott nem szükséges drága tervezési műveletekbe kezdeni.
A településtervezés költségei megközelítőleg egyenes arányban állnak a tervezési terület, a feladat nagyságával, ezért ezzel költséget lehet megtakarítani, és időt lehet nyerni.
Tapasztalataink alapján

a települések ritkán élnek az építési törvény által felkínált lehetőséggel: hogy a szomszédos települések terveiket egy megbízás keretében készíttessék el.

Pedig az elmúlt évtizedek tapasztalatai igazolják, hogy ez költségcsökkentő tényező. Mindenki könnyen átláthatja, hogy pl. egy forgalmi útra felfűzött, egy patak völgyében húzódó településcsoport közlekedési, vízgazdálkodási, nagy valószínűséggel környezet- és természetvédelmi problémái is hasonlóak, illetve egymással szorosan összefüggenek. ugyanígy az egy tájegységbe tartozó települések építészeti, tájhasználati öröksége is közös. Ezért a rájuk vonatkozó szabályozási előírási fejezetek azonosak, vagy közel azonosak lehetnek az egyes településeken (a hagyományokhoz illeszkedő építési formák, anyaghasználat, jellegzetességek leírása, meghatározása). A közös tervezést indokolttá teszi/teheti bizonyos funkciók (hulladéklerakó, szennyvíztisztító, közös intézmény) együttes kialakítása; elhelyezésük, környezeti hatásuk több településre való kiterjedése is.

A JÖVő

Előretekintve megállapíthatjuk, hogy a települések a TFC keretéből idén is pályázhatnak kistérségi fejlesztési koncepcióik elkészítésére (ez magában foglalhatja fejlesztési elképzeléseiket is, és a megalapozásukhoz szükséges vizsgálatok jelentős hányada felhasználható a településrendezési tervek készítése során), a területkiegyenlítő előirányzatból és a céljellegű decentralizált előirányzatból pedig közvetlenül a településrendezési tervek készítésére.
Az ún. önhikis települések figyelmébe ajánlható a 2003-as költségvetési törvény 6. sz. mellékletének 1. pontja, amely részletezi, hogy a támogatási körbe tartozás igazolása során milyen bevételeket lehet figyelmen kívül hagyni, s így ezekből biztosítható a kiírási feltételként szereplő önrész.
Végezetül meg kell említeni, hogy az elmúlt évben az akkori terület- és településrendezési főosztály néhány település rendezési tervét a fentieken túl is támogatta. Az öt Tisza-menti település rendezési terveinek támogatása az árvíz és belvízproblémák mintaértékű figyelembevételének kidolgozását, lehetőségeinek feltárását szolgálta. Hasonló speciális tervezési munkák előirányzására a jövőben is sor kerülhet, meg kell azonban jegyezni, hogy

olyan helyzet sosem fog előállni, amelyben a települések saját önrész nélkül terveztethetnek.

Sok évtizedes tapasztalat azt mutatja, hogy az erőfeszítés nélkül kapott "ajándék" többnyire nem érték az ajándékozott számára.
Külön kell szólni a területrendezési tervek jóváhagyását követő tervmódosítási eljárásokról, mert az Étv. előírása alapján, ha országos érdekből ez szükséges és törvény kötelezi az önkormányzatokat rendezési terveik meghatározott tartalmú és határidejű átdolgozására, akkor ehhez a központi költségvetésnek kell biztosítani anyagi fedezetét. Eddig ilyen törvény a Balaton Kiemelt Üdülőkörzetéről született, és belátható időn belül az Országos Területrendezési Terv, valamint a Budapesti Agglomeráció Területrendezési Terve kerül jóváhagyásra a parlament elé.
A Balaton-törvény 164 település terveinek át- illetve kidolgozásáról rendelkezett, ehhez 3 illetve 5 év határidőt adva, amelyhez 2002-ben az FVM biztosította a szükséges 120 millió forint támogatást. A Balaton környéki települések terveit a megváltozott jogi és társadalmi környezet miatt is felül kell vizsgálni, ezért a központi támogatás csak a tervezési költségek 40-60 százalékát fedezi. Hasonló törvényi előírások várhatók a korábbiakban említett két másik tervben is, elsősorban az országos közlekedési, a vízgyűjtő nagy részére kiterjedő folyószabályozási, s egyéb (pl. hulladékgazdálkodási) feladatokkal kapcsolatban. A központi költségvetésben - a jogalkotási törvény alapján - az előterjesztő gondoskodik mind a Balaton környéki tervezés további támogatásáról, mind a későbbiekben felmerülő ilyen jellegű tervezés támogatásáról. A területrendezés gazdája a 2002-es kormányzati átalakítás értelmében a Miniszterelnöki Hivatal.
Az Európai Unióhoz való csatlakozás küszöbén nyomatékosan emlékeztetni kell minden fejlesztőt és e vonatkozásban elsősorban a települési önkormányzatokat, hogy

az Unió csak a tervszerű, távlatos, elfogadott koncepciókba és tervekbe illeszkedő fejlesztéseket támogatja.

A településfejlesztések végrehajtásának és lehetőségeinek biztosításának legalapvetőbb műszaki-ökológiai és jogi dokumentumai pedig a településrendezési tervek, helyi építési szabályzatok. Azért is célszerű keresni a közös feladatokat és az összehangolt tervezést, mert az Unió egyik célja az együttműködés támogatása, és az együttműködés legalapvetőbb szintje a szomszédos települések, a kistérségek, a városok és a környező települések.

Körmendy Imre
főosztályvezető,
BM Településrendezési Iroda

* A Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei Területfejlesztési Tanács az előző években nagyszámú települést támogatott