TERÜLETFEJLESZTÉS VAGY KÖZIGAZGATÁS?

Válaszúton...

A közigazgatási reform céljáról és tartalmáról

A közelmúltban elkészült az IDEA program egyik kutatócsoportjának vitaanyaga. A dokumentum olyan kérdéseket, döntésre váró feladatokat fogalmaz meg, amely a közigazgatásban, állam-igazgatásban dolgozókat, a tárgykörrel foglalkozókat véleménynyilvánításra, vitára ösztönzi. A kutatócsoport vezetője nem állítja, hogy minden kérdésre kész válaszuk van, hiszen nem is ez a dolguk. dr. Németh Jenő szerint vannak kérdések, amelyekre a szakma válaszol, de alapkérdésekben a politikának kell döntenie, többségi parlamenti akaratra lesz szükség. Ám addig hosszú még az út. Most széleskörű társadalmi vita kezdődik, amelynek keretében véleményt mondanak a településpolitikusok is, ami az ügy szempontjából nagyon fontos, hiszen a feladat végrehajtásakor a felelősség őket terheli. És hogy mennyire lesz beleszólásuk? Az attól függ, hogy a társadalmi párbeszéd mennyire lesz demokratikus, mennyire figyelnek a szakmára, vagy - mint már annyiszor - ismét csak a politika dönt...

- Nap, mint nap találkozunk a közigazgatási reform gondolatával. Mit szeretnének elérni, hatékonyságot, modernizációt?

-A magyar közigazgatás válaszúthoz érkezett. Be kell fejezni a rendszerváltáskor elkezdett közigazgatási rendszer építését. Az eltelt több mint egy évtized óta jelentősebb módosítások nem történtek, ennek köszönhető, hogy még ma is nagyon sok megoldásra váró feladat van, amely tovább nem halasztható. Az önkormányzati rendszer kialakításakor a települési önállóság, az identitás megteremtése volt a legfontosabb feladat, ezért nagyon elaprózott településszerkezet alakult ki. A hatékonyság és a modernizáció kérdése háttérbe szorult, ezen a területen nem sok eredményt tudunk felmutatni. Igaz, közben megszületett a társulásról és együttműködésről szóló törvény, de az így kialakult rendszer hatékonysága nem követte a nemzetközi gyakorlatot.
A problémát fokozza, hogy nincs olyan jogszabály, amely az államigazgatás szervezeti rendszer kiépítését szabályozná. A közigazgatási rendszerben a középszinten vákuum keletkezett, hiszen a megyei önkormányzat csonka önkormányzat, hiányzik a nemzetközi gyakorlatban megszokott területi önkormányzati funkciója. A középszinten torzó alakult ki, nagyon sok államigazgatási dekoncentrált szerv jött létre, érdemi koordináltság nélkül a központi igazgatás egyre erősödött, és bizonyos forrásokkal az egész közigazgatást és az önkormányzati rendszert kézben tartja. Tetten érhető, hogy a támogatási rendszerek mennyire elaprózódtak, egyre átláthatatlanabbak, s mennyire feladathoz kötöttek. Az elmúlt több mint tíz évben sok olyan ellentmondás alakult ki, amellyel foglalkozni kell, és ezáltal újra kell gondolni az egész közigazgatási rendszert. Ezen belül természetesen az önkormányzati rendszert is.
A másik szempont, hogy egy olyan közigazgatási térhez akarunk kapcsolódni, amely jogilag, működésében és szellemiségében eltért a rendszerváltáskor megfogalmazott, általunk kialakított rendszertől. Ez főleg a hatékonyságnál, a különböző közigazgatási folyamatok szervezettségénél és az ellenőrzési rendszereknél mutatkozott meg. (Igaz, sok mindenben megegyezett azáltal, hogy átvettük a charta elveit.) Tehát: a jövőben a közigazgatási rendszerünket hozzá kell igazítani az uniós követelményekhez, amelyek nem mindig direktek. A megalakított IDEA program, már nevében is tükrözi a meghatározott célt, az integrációt, a decentralizációt és az autonómiát. Az IDEA-program szakértői három munkabizottságban dolgoznak: az egyik a regionalizmussal, részben a központi igazgatás reformfolyamataival, a másik a finanszírozás, gazdálkodás stratégiai kérdéseivel, a harmadik pedig a kistérségi rendszerrel foglalkozik. Ebben az albizottságban, az én vezetésemmel, tizenöt szakértő dolgozik, akik egy-egy területet vizsgálnak.
A kistérségi alrendszer megközelítését különböző szakterületekre osztottuk, amelyek olyan kérdésekre keresik a választ, mint például: milyen legyen hazánk kistérségi szerkezete? Továbbá, hogy az önkormányzati rendszer és a kistérség az egész jogrendszerben hol helyezkedik el, és milyen jogszabályi változások lehetnek? Vagy: a központi igazgatás milyen dekoncentrációt képzelhet el a kistérségben?
Kérdés az is, hogy a megyei jogú városok és a nagyvárosok a kistérségi rendszerben milyen sajátosságokkal rendelkezzenek? Milyen legyen a kistérség intézményrendszere és a kisvárosok szerepe? Nem szabad elfeledni, hogy a kisvárosok adják a kistérségi rendszer fontos integrációs részét, ők a kistérség központi sejtjei, települései. Egy-egy szakmai irányt, területet egy-egy szakértő dolgozott fel, amelyet aztán közösen megvitattunk.

-Milyen szerepet szánnak a kistérségeknek?

-Abból indultunk ki, hogy a kistérség alapvető feladata a települési önkormányzatok feladat- és hatáskörének megerősítése, a hatékonyság növelése. Az apró települések többsége nem képes minden alapfeladat ellátására. A gyakorlat az, hogy ezeket valamelyik szomszéd településsel együtt oldják meg. De vannak olyan feladatok, amelyek a kistérségek egészére hatnak, ezért szakmai, illetve gazdasági szempontok alapján érdemes ezeket a feladatokat a kistérségek közösen kialakított szervezeti rendszerére bízni. A reformfolyamat egyik legfontosabb célja a decentralizáció és az autonómia erősítése. Cél a versenyképesség és az eredményesség növelése, a területfejlesztési, a közszolgáltatási, az igazgatási és az államigazgatási funkció.

-Az említett funkciók hogyan hatnak a kistérségre?

A településfejlesztési funkciónál átrendeződést lehet tapasztalni. A legfontosabb reformirány a regionális területfejlesztési funkciók erősítése. Amit csak lehet - eszközöket, forrásokat, döntési mechanizmusokat - telepítsenek le a központi igazgatásból a régiókba. A cél az, hogy a következő szint a kistérség legyen, amely elsősorban forrásfelhasználó, különböző projekteket megvalósító szint. Itt várható legelőször jogi szabályozás, ugyanis kényszerhelyzetben vagyunk: csak úgy juthatunk uniós forrásokhoz, ha normának megfelelő, korszerűsített intézményrendszert alakítunk ki. A jogszabályi elképzelés az, hogy a kistérségben jöjjön létre a területfejlesztési tanács. Eddig az önkormányzatoknál önkormányzati területfejlesztési társulások voltak, most pedig jogszabály által létrehozott területfejlesztési tanács.

-Kistérségi tanácsok váltják fel az önkormányzati területfejlesztési társulásokat?

-Nézzük a kérdést a társulás oldaláról. Mivel nem kényszertársulásról van szó, előfordulhat, hogy valamelyik önkormányzat nem tagja. Viszont, az elképzelés szerint, a tanács tagjainak összetétele két részből állna: az egyrészt önkormányzati képviselőkből, döntően a kistérség polgármestereiből, - én azt mondom, hogy a képviselők a kistérség polgármesterei - másrészt pedig a partnerség elvén alapuló civil szervezetekből, érdekképviseleti szervekből, gazdasági szervezetekből. De arányokban, a tanács működésében az önkormányzatoké a meghatározó szerep. Az önkormányzatok képviselőinek többségben kell lenniük. Most arról szól a vita, hogy a civil szervezetek kapjanak szavazati jogot a tanácsban vagy sem. Jelenlétüket senki sem vitatja. Ha az egyéb szervezetek képviselete kap szavazati jogot, akkor is a több mint ötven százalékos aránnyal az önkormányzati képviselőknek kell rendelkezniük.
A területfejlesztési tanács területfejlesztési tervezéssel, programozással, különböző projektek elkészíttetésével, a források szervezésével foglalkozik. Vagyis, a térség közszolgáltatási, gazdaságfejlesztési területét generálja. Ez volna az alapvető feladata. Úgy gondoljuk, hogy a területfejlesztési tanácsnak kell egy profi munkaszervezet. A szakértők többségének véleménye szerint azonban ez lehetőleg ne közigazgatási szervezet legyen, hanem szerencsésebb volna, ha kht. formájában működne.
Még arról az elképzelésről is vita van, hogy a kistérségben egy komplex társulásra volna szükség, amely polgármesterekből állna, és az önkormányzatok hoznák létre. Ez kétféle módon valósítható meg. Ha a törvényhozásban megfelelő politikai konszenzus van, akkor kötelező társulásként kezelhető, de ehhez az önkormányzati törvényt és az Alkotmányt is módosítani kell, mindez kétharmados politikai akaratot feltételez. Az említett társulási forma egy politikai ernyőt adna az egész kistérségi rendszernek, ezzel a kistérség szervezeti, működési kérdését is szabályozni lehetne.
Van olyan elképzelés is, mely szerint akkor is ki lehet alakítani egy komplex társulási rendszert, ha a kötelező társulás törvényi feltételei nem teremthetők meg. Ez esetben olyan forrásszabályozást, támogatási-, ösztönzési mechanizmust kell kialakítani, amely alapján szinte kizárt, hogy az önkormányzatok ebben önként ne vegyenek részt. A komplex társulás összefogná, és ernyőt adna a korábban említett három funkció működéséhez. Egyrészt a területfejlesztési funkciónak, hisz a területfejlesztési tanács tagjainak többsége polgármester, és ez a komplex társulás delegálhatna a polgármestereket a területfejlesztési tanácsba.

-Összegezve: ez a polgármesterekből álló, komplex társulás fölötte állna a területfejlesztési tanácsnak, ők delegálnának a területfejlesztési tanácsba is, ugyanakkor a területfejlesztési funkció mellett közszolgálati és igazgatási feladatokat is ellátnának?

-Pontosan! A területfejlesztési tanácsot az egyik variáció szerint jogszabály hozná létre, de létrehozható úgy is, ha a területfejlesztési törvény feladattal a komplex társulást bízza meg. Polgármesterekből és a civilekből áll, ahol többségben vannak a polgármesterek, s területfejlesztési feladatokat lát el. A területfejlesztési tanács mögött áll az ügynökség, mint munkaszervezet, amely ellátja a szakmai előkészítési feladatokat, de besegít a közszolgáltatási és az államigazgatási feladatok feltételeinek biztosításába is. Ehhez létrehoz különféle intézményeket, amelyek olyan közszolgálati feladatokat látnak el, amelyeket az önkormányzatok egyedül nem tudnak megoldani.

-Hogyan alakul az államigazgatás sorsa?

-Itt többirányú változás várható. Egyik elképzelés szerint létrejönne a regionális kormányhivatal kistérségi irodája. Ez fogná össze az okmányiroda, a szabálysértés, gyámügyi igazgatás stb. körzeti jellegű feladatait. Meg kellene azt is nézni, hogy ebbe az irodába illeszthetők-e a kistérségi dekocentrált szerveknél lévő feladatok, és a városi jegyzőktől milyen feladatokat lehetne átcsoportosítani. Erre mondják, hogy a kistérségnél államigazgatási decentrumok alakulnak ki, lehetőleg azokat a speciális elsőfokú feladatokat és hatásköröket látják el, amelyek a kistérségben megoldhatók.
A másik javaslat az, hogy a kistérség államigazgatásának szervezeti hátterét a központi település (város) jegyzője biztosítaná a jelenleginél átláthatóbb felelősségi rendszerben.
Új megoldásként fogható fel az is, hogy a komplex társulás koordinatív együttműködést teremt, ahol fontos a hármas funkció működtetése.
A cél nem az, hogy a településektől vonjon el hatáskört, és az önálló hatáskörként jelenjen meg a komplex társulásnál, illetőleg intézményrendszerénél, hanem, hogy segítse elő a településeknél lévő feladatok, hatáskörök közös megvalósítását úgy, hogy a településeknek legyen ráhatásuk a körzeti feladatok ellátására. E téren csak azokról a feladatokról van szó, amelyeket a települések nem tudnak kellő színvonalon megvalósítani.

-Elképzelhető, hogy ez a feladat kistérségenként változik?

-Természetesen! De a funkciók, az alapvető rendezési szempontok minden kistérségben hasonlóak lesznek. Lesznek olyan kérdések, amelyek államigazgatási feladatként jelennek meg, ilyen például a szabálysértési hatáskör. De lesznek különbözőek is. Egész más például az Alföld településszerkezete, ahol nagyobb települések vannak, így sokkal több feladatot tudnak önállóan vagy a szomszéddal közösen megoldani, ezért kevesebb kerül a kistérséghez. Ellentétben a somogyi, baranyai, zalai településekkel, ahol csekély a megvalósítási erő.

-Sok bába közt nem vész el a gyerek?

-A kistérség nem egy általános középszintű önkormányzat, hanem egy olyan települési szövetség, amely segíti a települési önkormányzatok feladatainak eredményesebb megoldását, azokkal az új együttműködési formákkal, melyek, lehet, hogy bizonyos mértékig ösztönzők vagy az élet által kikényszerítők...

-Ha nem itt, akkor hol van a középszint helye?

-A feladat most a középszint áttekintése. A kormányprogram alapján az egyik elképzelés az, hogy az általános középszint legyen a régió. Arra pedig, hogy miként alakul a megye sorsa, van egy külön bizottság. Az önkormányzati versenyképesség a kistérséggel együtt alakulhat ki. Látni kell, hogy a kistérség nem pénzelosztó, inkább - együtt a települési önkormányzatokkal - forrásszerző, forrásfelhasználó együttműködési rendszer. Több esetben településfejlesztési, üzemeltetési és működési feladatok ellátását is támogatja. Kistérségekben kell gondolkodni. Ilyen például a kommunális feladat ellátása vagy egy fürdő vagy speciális közszolgáltató intézmény létesítése. Menedzserszemléletre van szükség! Minden feladatot ott kell megoldani, ahol a legcélszerűbb.

-Mindez mikorra valósítható meg?

-Ha a keretek kialakulnak, akkor ezt folyamatosan és fokozatosan kell megvalósítani. Az együttműködést, a kooperációt nem szabad erőltetni, inkább ösztönözni kell. Nagyon fontos egy működőképes átlátható rendszerszerkezet bemutatása. Kérdés: ebben mennyire lesznek partnerek az önkormányzatok, de nagyon fontos az ágazatok akarata, az, hogy segítik-e majd ezt a folyamatot, adnak-e szakmai segítséget, gazdasági támogatottságot és jogi szabályozottságot? Nagyon fontos, hogy az útkeresésbe időben kapcsolódjanak be!

-Több pénzük lesz az önkormányzatoknak és a térségeknek? Elvileg igen, hiszen a központi igazgatás a pénzt oda adja, ahol jobban bánnak vele!

-Mondhatjuk, hogy igen. Egyrészt, mert valamivel nagyobb versenyhelyzet alakul ki, így egyes térségek könnyebben tudnak majd pénzt szerezni, másrészt, pedig jobban jutnak majd forrásokhoz a kistérségi különbségek mérséklése és felzárkóztatása miatt. S ha ezt ésszerűbben használják fel, akkor a terület gazdálkodása is javul. A térségeknek ezt a szemléletet kell valamilyen módon adaptálniuk, ha nem akarjuk az önkormányzatokat összevonni, - mert ugye ez a gyökere az egész dolognak! -, akkor más megoldást kell találni.

-Egészen biztos, hogy nem akarjuk?

-Nem akarjuk! Ezt a települések, nem azt mondom, hogy nem élnék túl, de borzasztó sokként hatna rájuk, és erre nincs meg sem a politikai akarat, sem az erő...

-Mindezt végiggondolva, Bibó István ma erre mit mondana?

-Hát... Ez nagyon érdekes, mert Bibó a szervezettség és a tervezés szempontjából sokkal radikálisabb volt. A településhálózat tervezésével kapcsolatban azt mondta, hogy egy országnak olyan eredményesen működtethető települési és térségi szerkezettel kell rendelkeznie, amelyre aztán megfelelő intézményrendszert, közigazgatási és önkormányzati rendszert lehet telepíteni. Ma Magyarországon erősen kételkedhetünk abban, hogy ez így volna. Jelenleg káosz van. Tehát Bibó ma elsősorban azt mondaná, hogy egy rendszerszerű, megtervezett, demokratikus és szakmailag jól működő intézményrendszert kell kialakítani.

-Évtizedes vita: Európába megy-e a megye vagy sem? Lehet, hogy marad?

-Ez alapvetően nem szakmai kérdés. Döntően politikai. Megfelelő területi közigazgatási rendszerünk kialakítása "szükségszerű" politikai csatározáson bukott meg. Legyen megye vagy sem, ez politikai kérdés, de az biztos, hogy a területi önkormányzatok mellett a városok és nagyvárosok szerepe felértékelődik.

-Lehet, hogy megerősödnek a megyei jogú városok?

-Ma még ezt nem lehet tudni, erről a politikának kell döntenie. Hangsúlyozom: a területi önkormányzatok mellett a városok, nagyvárosok szerepe az Unióban felértékelődik. Főleg a nagyvárosoké, hiszen a tudomány és az új információs társadalom centrumai itt alakulnak ki. Most még arról folyik a vita, hogy a régió, a nagyváros és az agglomeráció szerepe hogyan alakuljon az Unióban. Nagyon fontosnak tartom, hogy a régiónak és a kistérségnek legyen olyan központi települése, ahol ezt az innovatív fejlesztést rendszeresen biztosítani lehet, és az egész intézményrendszerét ki lehet fejleszteni. A régió önkormányzata nem tud majd mindent megteremteni. Ugyanakkor a települési önkormányzat önkormányzó jellege, autonómiája megmarad, sőt erősödni fog.
Ahogy már korábban mondtam, a megyéknél sok a bizonytalanság, a kérdés még nem dőlt el. A jövőt érintően azt látom, hogy két alappillér van: a település és a régió, közte a kistérség rásegítő jelleggel a településeknél, a megye pedig kiegészítő jellegű a régiónál. Nagyjából ezt a szerkezetet látom, de két utóbbi közül egyik sem önálló közigazgatási szint!

-Területfejlesztés, vagy közigazgatás? Mondhatjuk, hogy területfejlesztés?

-Én azt mondom, hogy közigazgatás, melynek része a területfejlesztés. A mai közigazgatás már nem a múlt század elejének a közigazgatása, amit Magyary csinált, illetve elképzelt, hisz a közigazgatás együttműködése kiterjed a partnerszervezetekre is, nemcsak a területfejlesztésben, hanem a közszolgáltatásoknál is. Miről beszélünk: ez a reform közigazgatási reform. Az más kérdés, hogy a kistérség csak közigazgatási egység vagy sem. Szerintem nemcsak az. A kistérség egy olyan élet- és együttműködési tér, amely arra szolgál, hogy az ott lakók élete kiegyensúlyozott legyen, s hasonló fejlődést és lehetőséget biztosítson számukra valamennyi térségben.

-Centralizált vagy decentralizált a rendszer?

- A valós régiók kialakítása magával hozza, hogy inkább decentralizált. Ha a központi igazgatás feladatokat és hatásköröket ad le, az decentralizáció, ami a közigazgatásban eddig még nem történt meg! Ha valami központosított volt, az a területi közigazgatás. Tehát, ez olyan decentralizáció, aminek örüljünk, ha ezeket a változásokat végre lehet hajtani. A kistérségen belül a körzeti feladatok összevonása azonban centralizációt jelent, de horizontálisan, nem pedig vertikálisan.

-Most hol tartunk? Mit tehetnek az IDEA-program tagjai, milyen eredményre számítanak?

-A szakmai vélemények alapján elkészült az az öszszegző anyag, amely a további viták alapját képezi. Ami következik társadalmi és szakmai vita egyben. Az, hogy milyen kistérségi rendszert célszerű kialakítani, ehhez e párbeszéd nagyban hozzájárul.
Köszönöm a beszélgetést.

Csiky Ildikó

Elkészült az IDEA program kistérségi munkacsoportjának első vitaanyaga. Mint ahogy a fenti interjúból is kiderült, a szakma szerint alapkérdésekben a politikának kell majd dönteni. Úgy tűnik, hogy már van olyan parlamenti párt, amelyik aktívan foglalkozik e kérdéssel.
A szabad demokraták szerint a közigazgatás reformjának rendszere darabokra hullott, ezért négypárti egyeztetést sürgetnek, a jelek szerint eddig nem sok eredménnyel. Ugyanis sem a szocialista koalíciós partner, sem a Fidesz nem látja értelmét az egyeztetésnek, viszont az MDF nem zárkózott el a javaslattól. Wekler Ferenc, a szabad demokraták önkormányzati munkacsoportjának vezetője szerint a kormányprogram és a Medgyessy- kabinet jogalkotási programja nincs összhangban az önkormányzat és az államigazgatás területén. Míg a kormány az önkormányzati rendszer reformjának részeként a 2006-os önkormányzati régiók választásáról szól, addig a jogalkotási programban már az idén tervezik a területfejlesztési törvény módosítását. Wekler szerint ez intő jel, a területfejlesztési törvény módosítása veszélyezteti az államháztartási és a teljes önkormányzati-területfejlesztési rendszer átfogó reformját. A politikus szerint a kormány nem gondolja komolyan a 2006-ra tervezett választott önkormányzati régiók kialakítását. A szabad demokrata képviselő szerint az önkormányzati-közigazgatási reform öszszehangolására önálló tárcát kellene létrehozni. A jelenlegi helyzetben ennek nem sok realitása van, bár ki tudja, a szakma egyes képviselői szerint Wekler javaslata megfontolandó...