Az önkormányzati gazdálkodás modernizációja*

A közelmúltban elkészült az IDEA program kutatócsoportjainak vitaanyaga. A dokumentum olyan kérdéseket, döntésre váró feladatokat fogalmaz meg, amely a közigazgatásban, az államigazgatásban dolgozókat, a tárgykörrel foglalkozókat véleménynyilvánításra, vitára ösztönzi. Széleskörű társadalmi vita kezdődött, s véleményt mondanak a településpolitikusok is. Lapunk korábbi számában az anyag kistérségi vonatkozásaival foglalkoztunk, míg alább az önkormányzati gazdálkodás modernizációjára vonatkozó vitaanyagot szeretnénk megismertetni Olvasóinkkal. Terjedelmi okokból rövidített, szerkesztett változatot adunk közre, méghozzá két részletben. A folytatást következő számunkban olvashatják. Az anyaghoz kapcsolódón közlünk egy szakértői véleményt is.

Jelen dokumentum az önkormányzati gazdálkodás modernizációját megalapozó munka, amelynek legfőbb célja - a makrogazdasági folyamatokkal összhangban - értékelni az önkormányzati gazdálkodás működési jellemzőit, majd a közigazgatás korszerűsítő programmal összhangban vázolni a gazdálkodási rendszer megújítására vonatkozó előzetes elgondolásokat.

Az önkormányzatok 1991-2001. évi működési- és fejlesztési célú gazdálkodásának tapasztalatai, a modernizáció követelményei

A magyar önkormányzati rendszer és a pénzügyi szabályozási rendszer - a makrogazdasági teljesítőképességétől függően - 2001-ig biztosította a helyi közösségek gazdálkodását. Eredményként értékelendő, hogy megszűnt az önkormányzatok közötti hierarchikus tagolódás, kialakult az önálló gazdálkodás feltételrendszere, teljessé vált a forrásszabályozás, vagyonhoz jutottak a helyi közösségek. A negatívumok részben a gazdálkodási feltételekből, részben a gyakorlat torzulásából, részben a társadalmi-gazdasági szükségletek átrendeződéséből fakadóak. Mára eljutottunk oda, hogy a korrekciós lépések nem halaszthatók:

• A helyi adózás rendszere a teljesítőképesség határán van, s a teljesítményeket leginkább meghatározó iparűzési adó - a gazdaság adottságaiból fakadóan - nagyobb különbségek hordozója, mint az SZJA rendszer;
• A szabályozásában növekvő szerepet kap az adóerő-képesség központi minősítése, ám az alkalmazott gyakorlat jogi és szakmai szempontból aggályos: az önkormányzatok nem élhetnek jogorvoslattal a szabályozással szemben; hiányoznak azok az információs rendszerek, amelyek alapján átlátható lenne, hogy az érintett önkormányzatokkal szemben milyen elvonásokat alkalmaztak, illetve mi lett a "visszatartott" állami támogatások sorsa;
• A céltámogatási rendszer - az 1990. évben megfogalmazott igények ellenére - nem biztosítja a kitűzött program megvalósítására pályázó önkormányzatok igényeinek kielégítését (meghonosodott a várólisták rendszere), illetve az utóbbi időben hangoztatott egyensúly úgy jött létre, hogy a célokat szűkítették. (Sajátos helyzet, hogy az egyébként helyes célokra - lásd: szennyvízkezelés - kizárólagosan a nagyobb önkormányzatok pályázhatnak;
• Az egyenlőség elvét hirdető normatív szabályozás legnagyobb tévedése a térségi gondolkodás háttérbe szorítása, a befelé forduló filozófia felerősítése, ugyanis a helyi közösségekkel nem lehet elfogadtatni, hogy saját befizetéseiket térségi feladatok "kiegészítő" finanszírozására fordítsák;
  oA szabályozásban (lásd: megosztott bevételek) vissza kell állítani az érdekeltségi rendszert, s a saját bevételek esetében pedig meg kell akadályozni, hogy rövid távú megfontolások alapján elvonják, vagy központi feladattal terheljék a helyi közösségek befizetéseit;
• Az érdekeltségi rendszer háttérbe szorulása, a szabályozási rendszer kiszámíthatatlansága és a bizalom gyengülése következtében leépültek a külső forrásbevonási akciók, illetve lefékeződtek a korábbi időszakban jelentős fejlesztési együttműködések;
• A szabályozási döntések csomópontja eltávolodott a szabályozási helyszínektől, ám a centralizált döntéseknek hiányoznak az objektív információi, illetve hiányoznak a differenciált körülményekhez igazodó eszközei (a hazai önkormányzati rendszerben nincsenek "átlagos" települések, ebből következően az átlagos normatívák nem elégítik ki sem a felső harmadba, sem az alsó harmadba tartozó önkormányzatok szükségleteit);
• Máig rendezetlen ellentmondás, hogy míg az államháztartás filozófiája és a központi költségvetés gyakorlata a piacgazdaságok technikáját követi, addig az önkormányzatok működése (az ellátási felelősség fennmaradása) ideológiai és pénzügyi szempontból idejét múlt szemléletet takar;
• Piaci környezetben és a hatékonysági elvárások erősödésével önkormányzati körben is át kell térni az üzemgazdasági szemléletű gazdálkodásra, láthatóvá kell tenni, hogy egy-egy közszolgáltatási forma mibe kerül, s milyen hatékonysággal működik;
• Több, mint hiba, hogy a helyi társadalmak működéséért felelős önkormányzatok mellett sorra jelennek meg a jelentős erőforrásokkal rendelkező központi szervezetek (miközben a helyi közösségek alulfinanszírozottak), s amelyek párhuzamos működésük révén fékezik az önálló települési (területi) politika érvényesülését;
• A településfejlesztés tipikusan távlatos feladat, ám az önkormányzatokra kényszerített rövid távú szabályozási gyakorlat (az évente változó szabályozási feltételek) nem kedvez a hosszú távú gondolkodásnak, a következetes településpolitika kialakításának.

Az önkormányzatok működési gondjainak vázlatos bemutatása érzékelteti, hogy a gazdálkodási nehézségek többsége nem hanyagságra, vagy felelőtlenségre, hanem rendszerbeli problémákra vezethető vissza. Ezek megszüntetése nem tekinthető csak önkormányzati feladatnak, a döntéshozóknak vállalniuk kell a nagy horderejű döntések meghozatalát, a közigazgatási reform megkezdését, az önkormányzati feladat- és hatáskörök felülvizsgálatát és modernizálását, a finanszírozási és gazdálkodási rendszer átfogó továbbfejlesztését.

Az önkormányzati gazdálkodás megújításának tézisei

Az önkormányzati és államigazgatási rendszer gazdálkodási és a finanszírozási gyakorlatát megújító programnak egyik alapkövetelménye, hogy a pénzügyi forrásoknak és a gazdálkodási jogosítványoknak követniük kell a feladatok mozgását (ebből következően mérséklődnie kell a mezo- és helyi szintű jövedelmek állami centralizációjának); másik követelmény, hogy racionális keretek (piacosított feltételek) közé kell szorítani az önkormányzatok által ellátandó kötelező feladatok körét, lehetőséget hagyva a helyi közösségek önmegvalósító programjainak.

Valamennyi önkormányzati szintet érintő modernizációs igény

A Közigazgatási Szolgáltatások Korszerűsítési Programja valamennyi önkormányzatot érintő változást igényel a következő kérdésekben:

• Az önkormányzati érdekek érvényesítését és a kormányzati akarat eredményességét nagyban javítaná, ha egyértelművé válna, s egyetlen minisztériumhoz kapcsolódna az önkormányzatok szakmai munkájának segítése, illetve pénzügyi szabályozása;
• A piaci körülmények erősödésére tekintettel újra kell gondolni az önkormányzatok ellátási kötelezettségét, s ebből fakadóan az Ötv. modernizációja, illetve a szakmai törvények megújítása során szűkíteni indokolt a kötelező feladatok körét és tartalmát;
• A kormányzat és a helyi közösségek közötti bizalmat erősítené, az önkormányzati gazdálkodás biztonságát növelné, s a stratégiai gondolkodás feltételeit javítaná, ha az Ötv. garanciát adna a helyi (területi) önkormányzatokat megillető támogatás mértékére (infláció+GDP, ÁFA bevételek meghatározott százaléka, egyéb);
• A modernizációs program keretében nagyobb hangsúlyt (támogatást) kell adni a térségi szemléletnek, a közös finanszírozású fejlesztési programoknak, valamint a települések közötti szolidaritásnak;
• Biztosítani kell az Európai Uniós és a hazai támogatások igénybe vételéhez szükséges önkormányzati saját erőt. Ez lehet az ilyen célú jelenlegi támogatási rendszer alanyi és tárgyi körének kiterjesztése, illetve külső forrás (pl. hitelfelvétel) állami garanciavállalással történő erősítése;
• A gazdálkodás és finanszírozás megújításának - pótolva az 1990. évi Ötv. hiányosságait - ki kell térnie az önkormányzati vagyongazdálkodás szabályozására, az elhasznált vagyon pótlási mechanizmusára;
• A közigazgatás modernizációját szolgáló program keretében megnyugtató megoldást kell találni az önkormányzatok külső pénzügyi-gazdasági ellenőrzésére és a belső kontroll mechanizmusok erősítésére.

Helyi (területi) önkormányzatok szabályozási alapelvei

A helyi önkormányzatok szintjén az egyik legfontosabb feladat a saját bevételek körének és összértékének növelése. Ennek hiányában a helyi közösségek nem vehetnek részt pályázati programokon, nem bővíthetik az önként vállalt feladatok körét, s nem bővülhet az önkormányzatok közötti együttműködés (lásd: kistérségek működtetésére vonatkozó elgondolások).

• A saját bevételek növelésében fontos szerepe lesz a helyi adózásból származó bevételeknek, ám ehhez egyrészt módosítani kell a központi és a helyi adóterhek közötti arányokat; másrészt bővíteni kell a helyi adóztatás jogosítványait; harmadrészt egyszerűsíteni és átláthatóvá kell tenni a helyi adózás gyakorlatát (a kizárólagos bevétel biztosítása érdekében újra kell gondolni az érték-alapú ingatlanadóztatás lehetőségét, illetve a kistérségi és regionális finanszírozás érdekében fenn kell tartani a vállalkozások "tevékenységi jellegű" adóztatását);
• A saját bevételeket bővítő források között megfontolandó az ún. környezetvédelmi adók és/vagy energiaadók önkormányzati bevétellé alakítása, illetve a jelenlegi felemás állapotot megszüntetve jogilag is önkormányzati adónemmé kellene minősíteni a gépjárműadót;
• A megosztott bevételek körében egyfelől növelni kell a helyben maradó hányadot (lásd: SZJA), másfelől meg kell vizsgálni a megosztott bevételek körének bővítési lehetőségét (lásd: ÁFA, esetleg a társasági adó);
• Vissza kell hozni az önkormányzatok saját és megosztott bevételekre vonatkozó érdekeltségi szabályozását, nem lehet fenntartani azt a gyakorlatot, amely adóerő-képességi számításokra hivatkozással - kontrol nélkül - mérsékli a normatív állami támogatások értékeit;
• Amennyiben marad az adóerő-képesség számbavételi gyakorlata, akkor elvárható követelmény, hogy átláthatóvá kell tenni az adóerő-képességre vonatkozó gyakorlatot, s az éves költségvetés (zárszámadás) keretében részletesen be kell mutatni az elvonásokat, illetve tételesen be kell mutatni a visszatartott források sorsát;
• A normatív szabályozási rendszert felül kell vizsgálni, s ennek keretében egyfelől törekedni kell a normatívák számának szűkítésére, másfelől enyhíteni kell a normatívák feladatfinanszírozó jellegét. Piacosodott feltételek között - az önkormányzati érdekek sérelme nélkül - nem tartható, hogy az állam pénzügyi fedezet nélkül ír elő kötelező feladatot, illetve garantálni kell az állam által vásárolt szolgáltatások "feladat- és költségarányos" finanszírozását;
• Egyes közalkalmazotti rétegek (pedagógusok) esetében meg kell vizsgálni a személyi juttatások központi költségvetésből történő finanszírozásának lehetőségét.

Kistérségek

A kistérségeknek - új szabályozási szint - önálló gazdálkodási jogosítvánnyal rendelkező szintnek kell lenniük, s mint ilyennek egyfelől saját költségvetéssel és vagyongazdálkodási jogosítvánnyal kell rendelkezniük. A kistérségek gazdálkodási és finanszírozási forrásai egyrészt koordinált saját forrásokból (ez szükséges az önálló pályázati jogosítványhoz); másrészt a kistérségi ellátási szerepkört elismerő normatív állami támogatásokból; valamint pályázati úton elnyerhető támogatásokból állhat.

• A koordinált források - mint a kistérségek saját bevételei - részben a kistérségek működtetésében szerepet vállaló önkormányzatok "önként" átengedett forrásaiból, részben a térség vállalkozásai által önkéntesen fizetett hozzájárulásokból képződhetnek. (Korlátként kell számításba venni, hogy a megkívánt saját erő állami támogatással nem váltható ki, s a kistérségek - más véleményekkel szemben - nem élhetnek a helyi adóztatás jogával);
• Átvett források - államháztartáson belülről, illetve államháztartáson kívülről (pályázati rendszertől, illetve regionális szabályozástól függően);
• A kistérségekre - ma látható módon - fontos szerep hárul a települési léptéket meghaladó szolgáltatások nyújtására (igazgatási feladatok, középfokú intézmények létesítése és fenntartása, térségi infrastruktúra fejlesztése), s ebből következően az állami támogatás normatívái között külön jogcímet kell szerepeltetni a kistérségek "intézményfenntartó térségi feladatainak" ellátására (különösen akkor, ha a megyék - saját forrás hiányában, illetve az elbizonytalanított helyzetben - már nem lesznek képesek a középfokú létesítmények üzemeltetésére);
• A "kistérségi fejlesztési normatíva" (az önkormányzatok, intézmények, lakosság száma, infrastrukturális és egyéb mutatók szerint differenciálva) biztosítja a helyi fejlesztési kezdeményezések megvalósítását.
• A formálódó fejlesztési programok fontos szerepet kívánnak adni a kistérségeknek (lásd: NFT közlekedési kapcsolatok fejlesztésére, informatikai fejlesztésekre vonatkozó elgondolásai), s ennek finanszírozásában fontos szerepe lesz a pályázati technikának. Jelen szabályok szerint azok a gazdálkodók pályázóképesek, akik rendelkeznek megfelelő fejlesztési programokkal (kidolgozott tervekkel), fel tudják mutatni a megfelelő saját erőt (minimum a tervezett fejlesztési program költségének 25 százaléka), s garanciát tudnak adni arra, hogy fejlesztés eredményeként létrejött létesítményt saját erőből lesznek képesek működtetni; Erre adnak lehetőséget - többek között - a koordinált források, valamint a fejlesztési célú "kistérségi normatívák".
• A kistérségek működési feltételeinek szabályozásakor (költségkalkuláció során) számolni kell az újonnan létrehozandó 170-190 kistérség elhelyezésének szükségleteivel (épület, berendezés, fenntartási ráfordítások), ugyanis az önkormányzatok - a tulajdoni jog sérelme nélkül - nem kötelezhetők az elhelyezésre; a kistérségi szolgáltató irodák létrehozásának egyszeri költségén túl a későbbiekben a központi költségvetésnek hozzá kell járulni a folyamatos működéshez is;
• a kistérségi elgondolások összhangban vannak a területfejlesztési törvény módosítására vonatkozó elképzelésekkel, annak területfejlesztési funkcióját jelenítik meg;
• a kistérségi feladatkörök pontosításának, illetve a finanszírozási rendszer kialakításának "nyitott" kérdése a dekoncentrált szervezetek jövőbeni működtetése. Tekintve, hogy ezek a szervezetek korábban állami támogatásból működtek, ezen az elven a jövőben sem indokolt változtatni.

Megyei szint

A megyei szint jövőbeni finanszírozása alapvetően szerepétől függ. Előzetesen a következő szempontok érdemelnek figyelmet:

• Mai ismereteink szerint a megyei szint mentesülhet a testületek fenntartásának (működtetésének) költségeitől,
• a középfokú intézmények esetleges működtetésénél számolni kell azzal, hogy az 1990-2002. években a megyék többségében felélték mobilizálható tartalékaikat, s egy alulfinanszírozott normatív támogatás esetén az intézményi költségvetések nem lesznek kiegészíthetők, illetve szakmai szükségletek szerinti működtethetők;
• a finanszírozás új rendszerének kialakításakor nem hagyható figyelmen kívül, hogy a megyei szinten ellátott feladatok többségét - az igazgatási apparátus működtetésén túl - a kórházak üzemeltetése, a szociális ellátó intézmények működtetése, valamint a társulásos érdekeket kevésbé mobilizáló közgyűjtemények működtetése jelenti;
• alternatív gondolkodást igényel a megyei tulajdonban maradt vagyon sorsának rendezése (ingatlan, vállalati résztulajdon, közszolgáltató szervezetek), illetve viszonylag gyors döntés szükséges az esetleges vagyonvesztések megakadályozására.

Főváros, megyei jogú városok

Ezen önkormányzatok megyei szintű, illetve a főváros egészére irányuló - a főváros esetében akár országos - feladatokat is ellátnak. Ezt a jövőben a finanszírozási rendszernek is figyelembe kell vennie.

• Gazdálkodásukra várhatóan kedvező hatást gyakorol az önkormányzati finanszírozás korszerűsítése, különösen az átengedett és saját bevételek javasolt szabályozása. Ezen intézkedések az önkormányzatok hitelképességét is növelik.
• Nagyvárosi sajátosságként figyelembe kell venni, hogy a "központi települések" saját választókörzetüknél nagyobb népességszám ellátásáról gondoskodnak (lásd: felsőfokú és középfokú ellátást nyújtó intézmények működtetése;)
• Speciális kezelést igényel, hogy az elmúlt évtizedben az állam kivonult a helyi közszolgáltatások támogatásából (lásd: helyi tömegközlekedés, távfűtés, lakóház felújítás, fürdőszolgáltatás), ám az önkormányzatok ezt nem tudták megtenni. A probléma ezideig halasztható volt, ám a vállalkozások leépülését követően vagy jelentős központi (állami) fejlesztésekre lesz szükség, vagy azonnal és teljes körűen - társadalmi hatásoktól függetlenül - piaci körülményekhez igazodó szolgáltatási árakat kell alkalmazni;
• Reálisan számolni kell azzal, hogy a nemzetközi programok által kínált pályázati lehetőségek többsége - a fejlesztések léptéke, a társadalmi hatékonysági követelmények teljesítése, valamint a megkívánt saját erő nagysága következtében csak a nagyvárosok számára lesznek lehívhatók, ám erre sem a nagyvárosok, sem a társfinanszírozási rendszer nem készült fel kellően. Az eredményes szereplés érdekében a mainál jelentősebb központi részvételre lesz szükség.

A főváros és a nagyvárosok sajátos közös gondja, hogy míg az önkormányzati rendszer más szereplőihez képest előnyös helyzetben vannak (ebből következően a területi kiegyenlítő juttatásokból nem is részesedhetnek), ugyanakkor településen belül nagyobb szélsőérték jellemzik, mint amilyenek az egyéb település-csoportok közötti távolságok. Ez a súlyosbodó gond egyidejűleg terheli mind a műszaki-fizikai hálózatokat, mind a humán ellátási (szociális) kötelezettségek teljesítését.

Regionális szint

Gazdálkodási és finanszírozási szempontból ez a szint jelenti a legtöbb kérdőjelet, s ebből következően két periódust kell végiggondolni: egyrészt a 2004-2006. közötti átmeneti időszakot; másrészt a 2006. évi választásokat követő periódust. A regionális szintnek - mindkét időszakra vonatkozóan - önálló gazdálkodási jogosítvánnyal rendelkező szintnek kell lennie, s mint ilyennek egyfelől saját költségvetéssel, másfelől önálló vagyongazdálkodási jogosítvánnyal kell rendelkeznie.

A 2004-2006. évekre vonatkozóan "átmeneti" rendezést igénylő kérdések

• A megyei közgyűlések átmeneti időszakra vonatkozó "összevont" működtetésének szabályozása,
• a regionális fejlesztési tanácsok véleményezési, javaslattételi jogának biztosítása az uniós és hazai területfejlesztési források felhasználásában,
• állami költségvetést megillető bevételek regionális szintekkel történő megosztása (pl.: SZJA, ÁFA),
• helyi adóbevételek regionális szint és önkormányzatok közötti megosztása (pl.: iparűzési adó);
• vállalkozásoktól történő koordinált források átvételének lehetősége;
• regionális intézmények elhelyezési szükségletei (személyi és infrastrukturális feltételek).

A 2006. évet követő időszak gazdálkodási és finanszírozási forrásai:

• A kormány (Országgyűlés) által biztosított, a régió fejlesztési programjának megvalósítását szolgáló céljellegű hazai és EU támogatások;
• megosztott bevételek, amelyek az államot megillető bevételek (SZJA, ÁFA, illetékek) törvényi szabályozása alapján illetik meg a régiót;
• az állami költségvetés normatív támogatása, amely a regionális szint által ellátott feladat arányában - költségvetési törvényben szabályozott módon - illeti meg az adott régiót (ennek részbeni fedezetét jelenthetik a dekoncentrált szervek finanszírozására fordított korábbi források);
• saját bevételek (helyi szintű önkormányzatok által önként átadott bevételek, az iparűzési adóbevételek meghatározott százalékát kitevő regionális hozzájárulás, vállalkozások által biztosított koordinációs források, vagyongazdálkodásból származó bevételek).