Az önkormányzati finanszírozás korszerűsítésének 2004. évi költségvetést érintő feladatai

Bár a Közigazgatási Szolgáltatások Korszerűsítési Programja 2004-2005. évi megvalósulással számol, az önkormányzatok működőképessége szempontjából néhány intézkedés halaszthatatlan, így azokat a 2004. évi szabályozás keretében érvényesíteni kell:

• Az éves költségvetési törvényben meg kell jelölni egy kölcsönösen követhető garanciális mutatót (pl. az állami hozzájárulások és támogatások 2004. évi növekedése nem lehet kevesebb, mint az éves infláció változása, illetve a GDP meghatározott százaléka),
• a 2004. évi normatív állami és egyéb pénzügyi szabályozók meghatározása során - a 2003. évi tapasztalatok alapján - törekedni kell arra, hogy az egyes bérpolitikai intézkedések elsősorban a "bérhordozó" normatív állami hozzájárulásokba "épüljenek" be;
• a 2004. évtől kezdődően a helyi közösségek számára megnyílnak az EU pályázati lehetőségek, ám az önkormányzati rendszer nem készült fel a feladatokra: egyrészt halaszthatatlan az önkormányzatok felkészítése az EU követelmények teljesítésére (ez ugyan elsődlegesen nem költségvetési kérdés, de azzá válhat, ha a helyhatóságok felkészületlensége miatt nem hívhatnánk le az EU által ígért juttatásokat); másrészt már a 2004. évi költségvetésben biztosítani kell az EU támogatások igénybe vételéhez szükséges társfinanszírozási kereteket (központi és önkormányzati szinten egyaránt);
• a nemzetközi lehetőségek ismeretében felülvizsgálandók a 2004. évtől meghirdetésre kerülő címzett- és céltámogatások köre: egyrészt az esetleges átfedéseket ki kell küszöbölni, másfelől a pályázati jogcímek körét és pályázaton indulók körét szélesíteni indokolt;
• a 2004. évben az önkormányzatok jelentős nagyságrendű privatizációs bevételekre nem számíthatnak, illetve a kártalanítási program lezárultával elmaradnak az ÁPV Rt által teljesített átadások is. E változások negatívan érintik mind a működési költségvetést, mind a beruházási programokat, melyek következtében - pótlólagos források hiányában - véglegesen elmaradhatnak a kormányzati ciklusra ígért fejlesztési programok;
• mind az EU forrásokhoz, mind pedig a hazai támogatásokhoz való hozzáférést szolgálhatja az önkormányzatok saját és megosztott bevételi forrásainak szélesítése. Ennek keretében meg kell vizsgálni a helyben maradó SZJA bevételek további szélesítésének lehetőségét, másrészt a gépjárműadót kizárólagos saját bevétellé kell minősíteni (ez utóbbi esetében a javaslat a szabályozórendszer módosítását jelenti, mivel 2003-ban a beszedett gépjárműadó 100 százaléka a beszedő településen marad).
• A közigazgatás korszerűsítésének programja 2004-től igényli a kistérségek kialakításának lehetőségét és induló állapotban a regionális együttműködés feltételeinek megteremtését. Ennek érdekében önálló támogatási jogcímként meg kell jeleníteni a működtetési célú kistérségi normatívát, másrészt a több települési önkormányzatot érintő beruházási programok ösztönzése érdekében meg kell teremteni a kistérségi együttműködés fejlesztési célú támogatásának lehetőségét.
• Erősíteni kell az önkormányzatok bevételi érdekeltségét, s felül kell vizsgálni minden olyan szabályozást, ami ennek lehetőségét veszélyezteti. Egyebek mellett felülvizsgálatra szorul a központi és a helyi adóterhelés alakulása, a helyi adózás rendszere, de felülvizsgálandó az adóerő-képesség számításának gyakorlata is. Ez utóbbi esetében a számítást átláthatóvá és nyilvánossá kell tenni, s viták esetén biztosítani kell az önkormányzatok számára a jogorvoslat lehetőségét.

Péteri Gábor szakértő véleménye szerint…:

FINANSZÍROZÁSI VÁLTOZÁSOK
NÉLKÜL NINCS KISTÉRSÉGI
ÉS REGIONÁLIS REFORM

Az IDEA program keretében egyértelműen meg kell fogalmazni a helyi önkormányzati finanszírozási reform céljait, módszereit és részletes számításokat kell végezni. A közép-európai országok regionális reformjainak tapasztalatai azt mutatják, hogy a pénzügyi-finanszírozási rendszer átalakítása nélkül nem hoz eredményt az új térségi önkormányzatok felállítása.
Az államháztartás rendszerébe illeszkedően kell foglalkozni az önkormányzati szabályozórendszer és a vagyongazdálkodás problémakörével. Az IDEA vitaanyag számos, a szabályozórendszerre vonatkozó kijelentésével egyet lehet érteni, így például azzal, hogy a céltámogatási rendszer kiüresedett, a normatív támogatási rendszer nem ösztönöz a társulásra, hiányos információkra épülnek a szabályozási döntések. A vagyongazdálkodás azonban az önkormányzati pénzügyi rendszeren belüli helyzeténél jelentősebb szerepet kapott a javaslatban.
Ennél nagyobb probléma azonban az, hogy az önkormányzati finanszírozás korszerűsítését összefoglaló vitaanyag nem foglalkozik az IDEA program másik két projektjében leírtakkal. Sem a kistérségi, sem a regionális intézményrendszer változataihoz nem kapcsol közvetlen finanszírozási technikákat, és nem foglalkozik a régió három fő - önkormányzati, településfejlesztési, közigazgatási - feladatcsoportjával sem. Az egyes önkormányzati szintek költségvetési-pénzügyi kapcsolatáról nem nyilatkozik.

Alternatívák és célok

Éppen ezért a finanszírozási javaslatok kidolgozáskor az IDEA program keretében szabályozási alternatívákat kell rendelni a kötelező és a társulásos kistérségi modellhez; az önkormányzati és a fél-autonóm kormányzati régió változataihoz, valamint egyértelműen nyilatkozni kell az intézményfenntartó társulásként működő megye helyzetéről, működési szabályairól. Az elmúlt évtized értékelésekor további lényeges problémákat is meg kell említeni: ilyen a helyi pénzügyi elszámoltathatóság korlátozottsága, a pénzügyi kiegyenlítési módszerek kialakulatlansága, és a piaci szolgáltatás-szervezési formákat követő helyi működés és központi szabályozás hiányosságai.
A továbbfejlesztés keretfeltételeiként a vitaanyag helyesen négy tényezőt említ meg: EU csatlakozás, gazdasági feltételek, államháztartási és közigazgatási reform. Ezek részletes elemzése azonban már több problémát is felvet. Így az Európai Uniós csatlakozást költségvetési szempontból elsődlegesen többletforrásnak véli. Az EU-s támogatások önkormányzati pénzügyekre gyakorolt két fontos hatása a programozottság és a partnerség erősödése azonban meg sem jelenik, pedig a magyar gyakorlatból leginkább ez a két elem hiányzik. A maastricht-i követelmények értelmezése is helytelen, mert ezek államháztartás egészére vonatkozó és nem pedig csak központi költségvetési korlátok.
Az IDEA program pénzügyi fejezetében megfogalmazott reform-feltételek, mint például a magas központi adóterhek csökkentése, az egészségügy, a szociális ellátás, az oktatásügy reformja az állami szerepvállalás szűkítésével együtt; a közigazgatás modernizációjának elemei (dekoncentrált szervek számának csökkentése, megtakarítások a megyerendszer átalakításával, stb.) olyan általánosságok, amelyek a finanszírozási rendszer részletes megtervezését nem viszik előre. Ehelyett egyértelműen meg kellene határozni az önkormányzati, a területfejlesztési és a központi költségvetési pénzügyi-finanszírozási rendszer átalakításának céljait.
Ezek között elsődlegesen az IDEA program keretein belül megvalósítható célkitűzéseknek kellene szerepelniük: az önkormányzati finanszírozási és a területfejlesztési pénzügyi rendszer szorosabb összekapcsolása, az önkormányzati feladatrendszer tervezett változásait követő pénzügyi források és finanszírozási mechanizmusok bevezetése, nagyobb biztonság és előreláthatóság a helyi források tervezésében, a helyi önállóságot és az elszámoltathatóságot biztosító saját bevételek növelése, a hatékony gazdálkodásra ösztönző, átlátható támogatási és forrásmegosztási rendszer, az önkormányzat típusok közötti és a területi kiegyenlítés pénzügyi technikáinak továbbfejlesztése, az önkormányzati hitelezés formáinak bővítése, és a piaci környezethez kapcsolódó szolgáltatás-szervezési és gazdálkodási formák alkalmazása.

Szabályozórendszeri javaslatok

A "megújítás téziseiként" megfogalmazott valamennyi önkormányzatot érintő javaslat közül azért jónéhány elfogadható: az önkormányzati gazdálkodás biztonságának növelése (bár ez nem feltétlenül Ötv.-be tartozó szabály), a térségi szemlélet érvényesítése, a vagyongazdálkodás megújítása, a vagyonpótlás rendszerének kidolgozása, az önkormányzati ellenőrzés erősítése. Bővíteni kell a helyi adóztatás lehetőségeit, növelni kell a megosztott bevételfajták számát (ÁFA), az önkormányzati részesedést, be kell számolni az adóerő képességi formulával elvont forrásokról, csökkenteni kell a normatív támogatási jogcímek számát és intézményi feladatfinanszírozó jellegét.
Az elszámoltathatóság és a helyi bevételek növelése érdekében azonban új típusú saját önkormányzati forrásokat is be kell vezetni. Ilyen lehet az SzJA helyi önkormányzati pótadóztatása és új saját bevételek telepítése kistérségi és regionális szintre. Az állami támogatási rendszeren belül növelni kell a települési ellátási igényeket jelző statisztikai mutatószámok alapján elosztott általános támogatások arányát. Ezek a támogatások (szemben az intézményi kapacitásmutatók alapján elosztott normatív támogatásokkal) a helyi önkormányzatok közötti együttműködésre ösztönöznek, a kiegyenlítő mechanizmusok között a helyi adóerő-kapacitás kiegyenlítésére alkalmazott elvonási/támogatási eszközt össze kell kapcsolni a kiadási szintekben meglévő különbségek csökkentésére irányuló támogatási formával.
Az egyik legfontosabb elvárás az új közigazgatási rendszerrel szemben is, hogy választott helyi önkormányzatok között nem jöhet létre a működési kiadások támogatására irányuló újraelosztási kapcsolat. Az önkormányzati régió által újra elosztott fejlesztési támogatásokat is minimális szinten kell tartani és az országosan egységes módszerek alapján elosztott beruházási támogatásokat kell növelni.
Egyértelműen össze kell kapcsolni a helyi önkormányzati és a területfejlesztési pénzügyi támogatási rendszert. Erős önkormányzatok nélkül nem lehetséges területfejlesztés! A sokféle feladatot ellátó helyi önkormányzatok mellett célszerűtlen a párhuzamos területfejlesztési intézményhálózat működtetése.
A helyi közszolgáltatási rendszer piaci közegben működik. A szabályozási rendszer és a tulajdoni viszonyok átrendezésekor olyan eszközöket kell az önkormányzatok számára biztosítani, amelyek segítségével egyenrangú partnerei lehetnek a privatizált (piaci) szolgáltató szervezeteknek (szabályozási, engedélyezési jogosítványok, információk és szakmai támogatások).
A kistérségi finanszírozás számos javasolt eleme elfogadható, így például a kistérségi fejlesztési normatíva, és a területfejlesztés összekapcsolása a kistérségi önkormányzati rendszerrel. Nem említi azonban a javaslat a helyi önkormányzati finanszírozás általános szabályai között az önkéntes társulási rendszert ösztönző mechanizmusokat. Enélkül pedig nem lehet a kistérségi feladatellátást rugalmasan, az igényekhez igazodóan megszervezni. A változatos kistérségi önkormányzati feladatokhoz eltérő finanszírozási szabályokat kell illeszteni: az egy városra szerveződő térség, a többközpontú kistérség, az egyenlő súlyú települések együttműködése más-más módon fog megvalósulni. Az iparűzési adót a kistérség egészére egységesen kell megállapítani és a térségben közösen kell dönteni az adóbevétel felhasználásáról, hiszen az ingázás következtében ez a bevételfajta fejezi ki legjobban a központ és a környék egymásra utaltságát. Az iparűzési adó tehát ne a régió saját forrása legyen. A társulásoknak saját jogon is részesedniük kell az állami támogatásokból. A helyi közszolgáltatások ágazati (szakmai) szabályozási rendszerébe kell olyan elemeket beépíteni, amelyek kizárják a nem hatékony, racionális méretet el nem érő ellátások központi támogatását.
A megyék - mint intézményfenntartó társulások - működésére vonatkozóan a finanszírozási vitaanyag nem fogalmaz meg javaslatokat. A regionális önkormányzat és az új megyék kapcsolatrendszerében pénzügyi-finanszírozási szempontból elsősorban azt kell szem előtt tartani, hogy a megyei intézményfenntartó társulás a regionális önkormányzat által meghatározott költségvetési előirányzatok felhasználásáról dönt. A megyei intézményfenntartó társulásnak tervezési és szolgáltatás-szervezési (szakmai) jogosítványai vannak. A területfejlesztés terén pedig a regionális intézményrendszerbe illeszkedően, a régió fejlesztési terveinek végrehajtásában vesz részt.
A megyei jogú városok pusztán léptékükből következően nem igényelnek egye-
di finanszírozási eszközöket, ezért a pénzügyi reform során külön nem kell velük foglalkozni. A főváros, mint helyi önkormányzat, a központi régióra majdan kialakítandó szabályok szerint fog működni. Ennek pénzügyi-finanszírozási elemeit a mai szabályozási logika szerint kell kidolgozni: az általános önkormányzati, költségvetési elveket külön törvényben kell a fővárosi térségben létrejövő önkormányzatokra értelmezni.
A régiók gazdálkodási-finanszírozási rendszerének kialakítását a vitaanyag két időszakra bontja: 2006.évi választásokig terjedő és az azt követő periódusra. Az első időszakban a régió csak szabályozó hatóságként, véleményező szervként működne és csak a későbbiekben részesülhetne uniós célzott és normatív támogatásokban, valamint csak ekkor tudna saját bevételekhez jutni. Ez a "lépcsőzetesség" a regionális önkormányzati modell létrehozását teljes mértékben lehetetlenné tenné, ezért nem fogadható el.

Összefoglalva, tehát az IDEA program önkormányzati finanszírozási javaslatait mindenképpen ki kell egészíteni. A további előkészítő munka során szükséges az új szabályozási, finanszírozási technikák részletes ismertetése és indoklása. Bátrabban kell alkalmazni a közvetlen pénzügyi forrásokon kívüli tervezési, koordinációs eszközöket (pl. tervszerződés). Tisztázni kell az új önkormányzati szintekből és a bővülő feladatokból adódó intézmények szabályait, így a regionális operatív programirányítás pénzügyeket érintő módszereit, az EU-monitoring gyakorlatát, az érdekegyeztetés fórumainak működtetését. Mindezeket az új forrástípusokra és a tervezett önkormányzati szintekre vonatkozó részletes (településtípusonkénti és területi) modellszámításokkal kell megalapozni. Ezek az előreszámítások a Pénzügyminisztérium aktív közreműködése nélkül nem végezhetők el.

Péteri Gábor
önkormányzati pénzügyi szakértő