A FŰNYÍRÓ ELV MINDEN TELEPÜLÉST ELÉRT

Az államháztartás nagy vesztesei

A közelmúltban elkészült az IDEA program vitaanyaga. A dokumentum olyan kérdéseket, döntésre váró feladatokat fogalmaz meg, amely a közigazgatásban, az államigazgatásban dolgozókat, a tárgykörrel foglalkozókat véleménynyilvánításra, vitára ösztönzi. Széleskörű társadalmi vita kezdődött, amelynek keretében véleményt mondanak a településpolitikusok is. Lapunk korábbi számaiban a kistérségi vitaanyagot és az önkormányzati finanszírozás korszerűsítésével foglalkozó fejezetet ismertettük. Ez utóbbit terjedelmi okok miatt rövidített változatban két részben közöljük. Most a második részt, valamint három országos önkormányzati szövetség véleményét ismertetjük.

Az önkormányzati finanszírozás korszerűsítése (2. rész)

Jelen dokumentum az önkormányzati gazdálkodás modernizációját megalapozó munka, amelynek legfőbb célja - a makrogazdasági folyamatokkal összhangban - értékelni az önkormányzati gazdálkodás működési jellemzőit, majd a közigazgatás korszerűsítő programmal összhangban vázolni a gazdálkodási rendszer megújítására vonatkozó előzetes elgondolásokat.

Az önkormányzatok
működési- és fejlesztési célú költségvetési gazdálkodása
(1991-2001)

Magyarországon a helyi közigazgatás rendszerének (tanácsok) és finanszírozási modelljének átfogó továbbfejlesztése a 80-as évek közepén indult meg, melynek eredményeként - az 1986. évtől kezdődően - megjelent az érdekeltséget "tól-ig" keretek biztosító szabályozás, az alanyi jogon járó beruházási céltámogatás, a költségvetési és fejlesztési alapok közötti átjárhatóság, valamint a normatív forrás szabályozás kísérleti gondolata. A modernizációs törekvések folytatását jelentette a személyi jövedelemadó bevételek önkormányzatok javára történő átengedése (1988), illetve a forrásorientált szabályozás bevezetése.
A rendszerváltás körüli viták - egyéb felvetések mellett - éles kritikát fogalmaztak meg a megújított tanácsi szabályozórendszerrel szemben, s az észrevételek között kiemelt hangsúlyt kapott a megyék jövedelemközpontosító és újraelosztó szerepe, a pótlólagos források nélküli állami feladatkijelölés, a fejlesztések területi aránytalansága, a tanácsi önállóság korlátozása, illetve a döntési viszonyok átláthatatlansága.
Az Ötv. előkészítése során komoly figyelmet kaptak a korábbi kritikai észrevételek, s a kompromisszumos törvény reményt is adott a helyi közösségek működési feltételeinek tényleges javulására. Ezt a várakozást csak fokozta az államháztartási reform beindulása, melynek deklarált célja volt az önkormányzati rendszer kiemelt kezelése.
A helyi közösségek viszonylag hamar felismerték, hogy a várakozások csak korlátozottan teljesülnek. Megvalósult a települési önállósághoz való jog, megszűnt az önkormányzatok hierarchikus tagolódása, vagyonhoz jutottak a helyi közösségek, általánossá vált az önkormányzatok forrásorientált szabályozása, de a pozitív intézkedések hatását fékezte a szabályozási centralizáció erősödése (lásd: BM-PM), az újonnan létrehozott dekoncentrált államigazgatási hivatalok helyi önállóságot sértő működése, s nyilvánvalóvá vált, hogy a gazdasági növekedés lefékeződése nem biztosítja a mozgástér várt bővülését. Sőt!

Az önkormányzatok mint az államháztartás alrendszerei

Az államháztartási reform előkészítésének központi gondolata volt a helyi önkormányzatok szerepének felértékelése, így az 1992. évben elfogadott államháztartási törvény az önkormányzati rendszert az államháztartás viszonylagos önállósággal működő alrendszereként definiálta. A gyakorlat kevésbé igazolja az Áht. filozófiáját: az önkormányzati alrendszer valójában egyfajta "pufferként" működik, amit az a lépés tett egyértelművé, hogy az önkormányzatok pénzügyi szabályozása egyetlen tárca - lásd: Pénzügyminisztérium - kezébe került. (A szervezeti változásokhoz "ötletes" technikai megoldások is kapcsolódtak, így kerültek "átvételre" az információs bázist biztosító államháztartási hivatalok, így váltak egyfajta állami támogatássá a megosztott bevételek, s ennek terméke az adóerőképesség kontroll nélküli alkalmazása.) Mindezek következménye, hogy a szakmai feladatokért "felelős" ágazati minisztériumok (lásd: oktatás, egészségügy), illetve a "koordinációért felelős" Belügyminisztérium közreműködése formálissá vált.
A központi költségvetés képviselői a kialakult trendet azzal indokolják, hogy piacgazdasági körülmények között természetes jelenségről van szó, s az önkormányzatok mellett a központi költségvetés jövedelemcentralizáló és újraelosztó szerepe is átértékelődött. Az álláspont tetszetős, de nem valós. Tényekkel igazolható, hogy míg a központi költségvetés a reá háruló feladatok jelentős részét át tudta hárítani a piaci szereplőkre, addig ez az út az önkormányzatok számára nem volt követhető (lásd: ellátási kötelezettség törvényi szabályozása), sőt a helyi adófizetés ellenében a lakossági elvárások erősödésével kellett szembesülniük.
Összességében nem kifogásolható, hogy az önkormányzati kör az államháztartás részeként működik, ám az erősen vitatható, hogy a helyi tehervállalás növekvő súlya ellenére a bevételek és a kiadások teljes körét tervesítsék; az pedig végképp nem elfogadható, hogy szabályozásáért egy olyan tárca legyen felelős, amelyiknek elsődleges feladata a pénzügypolitika átfogó kereteinek kialakítása, illetve, ahol fennáll annak veszélye, hogy az alrendszer sajátos érdekei - kontroll nélkül - alárendelődnek a makrogazdasági megfontolásoknak.

Az önkormányzati bevételek szabályozása, az önfinanszírozás keretei

• A mai helyi önkormányzati finanszírozási rendszerrel szemben éles kritikák fogalmazódnak meg minden oldalról. Helyi nézőpontból a bővülő feladatok és a csökkenő juttatások, míg központi nézőpontból a "befelé forduló" magatartás, illetve a gazdálkodási kontroll hiánya jelenik meg ismétlődő kritikaként. A valóság - mint látni fogjuk - ennél is bonyolultabb.
  A hatályos gyakorlat jellemzője, hogy a makroszintű "költségvetési technikusok" kikalkulálják azt az összeget, amelyet az önkormányzatok részére elégségesnek tartanak, utána kerülnek rögzítésre az önkormányzatoknak juttatandó források jogcímei, illetve mértékei (megosztott források, normatívák, cél- és címzett támogatási rendszer feltételei). A mögöttünk hagyott évek közös tapasztalata, hogy a finanszírozási feltételek kialakításakor növekvő mértékben veszik figyelembe - támogatásmérséklő elemként érvényesítik - a helyben képződő forrásokat.
  Az önkormányzatok működési célú bevételeinek időbeli alakulását vizsgálva négy jól elhatárolható szakasz különböztethető meg:
  
• Az Ötv. elfogadása utáni első években a mozgástér lassú javulást mutatott, ám reálértékben még az 1994. évi csúcsérték sem haladta meg az 1990. évben elért szintet, ráadásul az ÁFA kötelezettség kiterjesztése az önkormányzati beruházásokra jelentős mozgástérszűkítést eredményezett.
• Az 1994. évi választási költségvetést követően a folyó áron számolt bevételek növekedése lefékeződött (a gazdasági megszorítások és az infláció megugrása következtében viszont a reálérték 25 százalékkal maradt el az 1990. évi szinttől), s a működési feltételek javulása - jórészt az állami vagyonátadások következtében - az 1997. évtől kezdődően mutatható ki.
• Az 1998-2001. évek az önkormányzati mozgástér viszonylagos stabilitását jelzik, a bevételek ugyan lassú ütemben emelkedtek, de a források növekedése közel sem követte a feladatok mennyiségi gyarapodását, illetve minőségi változását (pl. hulladékgazdálkodási törvény előírásai, oktatási intézmények kötelező eszközjegyzékére vonatkozó szabályok, szociális intézmények minimálisan kötelező létszámelőírása, okmányirodai feladatok, stb.).
• 2003. évben a központi költségvetési kapcsolatokból származó bevételek jelentős - 29,9 %-os - növekedést mutatnak, illetve más intézkedések (gépjárműadó szabályozórendszerének változása, illetékkulcsok módosulása) miatt a központilag szabályozott egyéb önkormányzati bevételek is emelkedtek. Ez azonban a bérpolitikai intézkedések végrehajtása miatt nem növelte ilyen mértékben az önkormányzatok mozgásterét.
  

A mögöttünk hagyott évtized adatai szerint az önkormányzati bevételek nominál értékei látványosan emelkedtek, ám megbízható számítások szerint az erőforrások reálértéke 10 százalékkal marad el az 1990. évben már teljesített szinttől. (Más szakértői vélemények szerint - a 2001. évre vonatkozó adatok alapján - minimum 200 milliárd Ft forrás hiányzik a rendszerből.) Ez olyan nagyságrend, ami nem magyarázható a gazdasági feltételek romlásával, sokkal inkább egy negatív szemlélet tükröződése.
Az éves előirányzatok folyó áron számolt nagysága és a reálérték ellentétes irányú trendeket valószínűsít, ám ez közel sem tükrözi az önkormányzati gazdálkodás feltételeinek valamennyi változását. A reálérték 10 százalékos mérséklődésénél is komolyabb feszültség forrása a bevételi struktúra jelentős átrendeződése, s ezen belül az állami és az önkormányzati teherviselés arányváltozása.
A helyi közösségek gazdálkodási keretei az 1991-2001. közötti időszakban differenciált ütemben emelkedtek: a nominálértéken számolt saját bevételek majd tízszeres, a megosztott bevételek kilencszeres mértékben gyarapodtak, miközben a TB által átadott források ötszörös, az állami támogatások négyszeres és a szabadon felhasználható normatív juttatások alig kétszeres növekedést mutatnak. Az eltérő ütemű fejlődés természetszerű következménye a bevételi struktúra jelentős módosulása.
A bevételi struktúra módosulásának egyik jellemzője a saját bevételek felértékelődése. A helyi adóbevételek gyarapodását az adóztatást vállaló önkormányzatok körének bővítése, illetve az adóterhek növelése tette lehetővé (az egy főre jutó adóteher 950 Ft/fő értékről 26 ezer Ft/fő értékre emelkedett). A felhalmozási és tőke jellegű bevételek gyarapodása két tényezőre vezethető vissza: egyfelől a belterületi földek ellenértékének utólagos elszámolására (lásd: ÁPV Rt); másfelől a helyi közösségek mobilizálható vagyonának részleges értékesítésére. (Ez különösen nyomon követhető a megyék, illetve a nagyobb városok vagyonának változásában.)
A bevételi struktúra módosulásának másik jellemzője a normatív juttatások, illetve az állami támogatások leépülése, illetve egyenrangú problémaként a finanszírozási feltételek gyakori változása. A normatív juttatások szerepvesztése alapvetően az inflációtól elmaradó értékváltozás következménye, s az elosztási rendszer működését tovább gyengítette a normatívák számának kritikátlan bővülése. (A 2001-2002. évi költségvetés például 39 elosztási jogcímet tartalmazott, ami pontosan háromszorosa az 1991. évinek.) Az állami támogatások több mint négyötöde működési célú juttatás, s alig egyötödös arányt képviselnek a fejlesztési célú támogatások. Az állami támogatáson belül figyelmeztető a működésképtelenné vált önkormányzatok kiegészítő juttatásainak "kényszerpályás" emelkedése, melyet - immár évek óta ismétlődően - az önkormányzatok egyharmada kénytelen igénybe venni.
A megosztott bevételek elvi és gyakorlati szempontból jelentenek gondot. Önkormányzati nézőpontból ez olyan "érdekeltségi típusú" szabályozás, ami - előre rögzített feltételek szerint - visszajuttatja a helyben keletkező jövedelmeket. A szabályozók gondolkodása szerint (értsd: Pénzügyminisztérium) ez nem más, mint a központi költségvetést megillető bevételekről történő lemondás, amit lényegében állami támogatásnak kell tekinteni. Sajnos az utóbbi évek szabályozása gyakorlata a Pénzügyminisztérium filozófiáját tükrözi, így a helyi önkormányzatoknak szinte semmi érdekeltségük nincs a megosztott bevételek alakulásában.
Szembetűnő, hogy a hitelek alig kimutatható szerepet játszanak az önkormányzatok finanszírozásában. Ennek kínálkozó magyarázata a kamatterhek magas szintje, ám nem elhanyagolható a pénzintézetek által megkívánt garanciális követelmények teljesíthetősége, illetve a több évre szóló kötelezettségvállalások merev szabályozása.
Az 1991-2001. évek változásai más szempontból is figyelmet érdemlőek. Miközben a korábbi elemzések a területi különbségek növekedésére hívták fel a figyelmet, addig a támogatási feltételekben mutatkozó változások - a fűnyíró logikából fakadóan - a juttatások fajlagos értékeinek sajátos kiegyenlítődését jelzik. Ennek egyik ismérve a főbb bevételi jogcímek önkormányzati típusok közötti megoszlása, a másik mutatója az egy főre jutó források szélsőértékeinek közeledése.
A források képződésének "kiegyenlítődése" akár örvendetes is lehetne, ám miközben a községi önkormányzatok helyzete alig-alig javult, a városok (ezen belül a nagyvárosok és a főváros) működési jellemzői jelentősen romlottak. A körülmények negatív alakulása részben gazdasági okokra, részben az önkormányzatokkal kapcsolatos állami filozófia változására vezethető vissza. A gazdasági egyensúlyban gondolkodó pénzügyi technikusok az állam szerepét a "minimálisan szükséges támogatások" biztosításában látják, s ennek következtében a különböző szintű szolgáltatások finanszírozási terhét - különösebb mérlegelés nélkül - a helyi közösségekre hárítják. Ez a filozófia sajnálatosan szembeállítja a központi és a helyi érdekeket, nem kedvez a helyi közösségek "önmegvalósító" törekvéseinek, s legnagyobb hátránya a "befelé forduló" települési magatartás, illetve az önkormányzatok közötti együttműködés lefékeződése.
Összességében az önkormányzati bevételek részletező adatai arra utalnak, hogy az államháztartás mozgásterének romlásában az önkormányzatok voltak a legnagyobb vesztesek, s valóssá vált annak a veszélye, hogy az állami szerepkör módosulása a helyi közösségek terheinek további növekedésével fog járni. Ha másért nem, erre azért is gondolni kellene, mert a helyi közösségek értékítélete már három alkalommal módosította a politikai erőviszonyokat.

Az önkormányzatok működési és fejlesztési célú kiadásainak alakulása

Az önkormányzati kiadások időbeli változása és önkormányzati típusok szerinti megoszlása egyazon íven mozog a bevételekkel, így az értékelésnek szükségszerűen a strukturális változásokra kell koncentrálnia. Bár a költségvetési szférában korlátozottan alkalmazható az üzemgazdasági szemlélet, mégis sokat sejtető a főbb kiadási jogcímek időbeli átrendeződése, illetve a főbb kiadási jogcímek önkormányzati szintek közötti eloszlásának módosulása.
A kiadások legjelentősebb tételét - a legnagyobb munkáltatói szerepkörből fakadóan - a személyi juttatások adják, s ezt a 40 százalék feletti részarányt a 2002. évi béremelések tovább növelik (2003. évben már 54,5 %). A dologi kiadások súlya évről-évre mérséklődő, s ebben - az automatizmusok elmaradásán túl - a "kiszervezett" szolgáltatások játszanak szerepet. (Tekintve, hogy a dologi kiadások legjelentősebb részét a fűtés és világítás növekvő költségei teszik ki, érezhető, hogy a működés egyéb tárgyi- és technikai feltételeinek biztosítására mind kevesebb fedezet jut.) A felhalmozási célú ráfordítások ciklikus mozgást mutatnak, szembetűnő, hogy a beruházások részaránya mindenkor a választásokat közvetlenül megelőző években haladta meg az átlagos - magasnak nem nevezhető - szintet. Az önkormányzatok által folyósított támogatások és egyéb célú pénzátadások felfelé kúszó trendje a korábban már jelzett "kiszervezett szolgáltatások" következménye, illetve a mesterségesen alacsony szinten tartott közszolgáltatási árak "ellensúlyozásának" szükségszerű velejárója (lásd: kommunális szolgáltatás, helyi közlekedés, egyebek). A kölcsönforrások bevételeken belüli alacsony szintjéből következően a hiteltörlesztés viszonylag elhanyagolható nagyságrendet képvisel.
A kiadási struktúra időrendi változása mellett figyelmet érdemlő a főbb kiadási tételek önkormányzati szintek szerinti tagolódása. Az adatok - különösen, ha felidézzük az ellátandó népesség területi megoszlásának jellemzőit - jelzik, hogy a főváros összkiadásokból való részesedése - a központi szerepkör ellenére - aligha haladja meg a népességi arányt, a városok részesedése kisebb mértékben, a községek részesedése viszont jelentősebb mértékben marad el népességaránytól. A megyei önkormányzatok helyzete nehezebben minősíthető, de a funkciók és az ellátási felelősség ismeretében a 13 százalékos részarány túlzottnak ítélhető.
Az önkormányzatok kiadásain belül a személyi jellegű ráfordítások súlya a megyék és a városok esetében átlag feletti, miközben a községek és a főváros mutatói átlagtól elmaradóak. A dologi kiadások tekintetében ugyancsak kiugró a megyék részesedése, miközben a községek és az egyéb városok részesedése lényegesen elmarad az átlagos értékektől. Több mint érdekes, hogy a beruházási célú ráfordítások esetében a községek - majd 26 százalékos részaránnyal - átlag feletti részesedést mutatnak, s ezt az értéket csak jelentős leszakadással követi a főváros. A támogatások és egyéb céljellegű pénzátadások a városok és a községek esetében mutatnak átlag feletti értékeket.

Az önkormányzatok gazdasági mozgásterének reális minősítéséhez nem elég a részarányok ismerete, hanem a vegyes gazdaság körülményei között tudni kell, hogy milyenek az ellátandó feladatok, s a különböző feladatok teljesítésének mi a valós költsége. Előzőek mellett - nem túl távoli időben - arra is választ kell adni, hogy a közszolgáltatások milyen hatékonysággal működnek. Tanulmányunk kereteit meghaladja, hogy a teljes ellátási kört áttekintsük, de az ellentmondásos helyzet jellemzésére elégséges néhány, az önkormányzatok széles körét érintő ellátási feladat kiemelése.

Elemzésünkhöz alapot adnak az önkormányzatok gazdálkodásáról készített éves információs jelentések, melyek bemutatják, hogy naturális egységekben számolva milyen volumenűek az önkormányzatok által ellátott feladatok, illetve a különböző közszolgáltatások milyen ráfordításokkal teljesíthetők. A zárszámadási dokumentumok és az adott évre készített szabályozási anyagok összevetésével viszonylag pontosan megítélhető a tervezés minősége, illetve az önkormányzatok esetleges alul, vagy túlfinanszírozott állapota. A 2001. évi adatok elemzése több, mint ta-
nulságos.
Az Ötv. kidolgozása során mindenki számára egyértelmű volt, hogy a központi normatívák az állami támogatás elosztásánál "vetítési alap" funkciót töltenek be, s nem jelenthetnek kötelező feladatmutatót. A gyakorlat felülírta ezt a szabályt, s ennek jele, hogy a szabályozásban közreműködők igyekeztek mind részletesebb feladat-leosztást alkalmazni, másfelől mind gyakrabban kérik számon a normatív támogatások rendeltetésszerű felhasználását. A kialakult helyzetben mi sem természetesebb, mint annak vizsgálata, hogy a központi normatívák milyen mértékben fedezik a feladatellátás tényleges költségeit.
Az éves előirányzatok és a tényleges felhasználás összevetése alapján viszonylag könnyen igazolható, hogy az önkormányzatok kettős szorításban vannak: egyfelől az ellátás naturális feladatait a "szabályozók" rendre alulméretezik, másfelől a normatív támogatásokat a tényleges ráfordítások töredékében állapítják meg. A különbözetről természetesen az önkormányzatoknak kell gondoskodniok. A számok azt mutatják, hogy az alulfinanszírozott feladatok kiegészítő finanszírozásához nem elégségesek a megosztott források, de még az SZJA visszaosztásából származó juttatások sem. Más megfogalmazásban ez azt jelenti, hogy az önkormányzatokra hárított ellátási feladatok teljesítéséhez - szintenként differenciált mértékben - a saját forrásokból származó bevételeket is igénybe kell venni.
A normatív támogatási rendszer igénye jól hangzó érv volt az Ötv. elfogadását megelőző időszakban, ám az egyenlő mértékű támogatási rendszer működtetése megannyi igazságtalanság hordozója. Jól szemlélteti ezt a helyzetet az alapfokú oktatás 1999-2001. évekre vonatkozó fajlagos ráfordításainak alakulása. A 14. oldalon táblázat adatai két fontos körülményre hívják fel a figyelmet:

• egyfelől a település méretének csökkenésével ellentétesen gyorsuló ütemben emelkedik a fajlagos költség-igény (közgazdasági értelemben minél kisebb a település, annál rosszabb a teljesítmény-mutató);
• másfelől a fajlagos ráfordítások értékét döntő mértékben a szolgáltatás fenntartásához szükséges személyi ráfordítások határozzák meg.

Előzőek - végkövetkeztetésként - azt jelentik, hogy az önkormányzati gazdálkodás hatékonyságát csak az intézményi struktúra modernizálásával (optimális méretek kialakításával) lehet érdemben javítani, s a központi juttatásokat a közszolgáltatások térségi funkciójához kell igazítani.
A kiadási jogcímek megoszlásából, az előirányzott és a tényleges szükségletek összevetéséből, illetve a fajlagos ráfordítások elemzéséből érdekes következtetések adódnak, de a megalapozott következtetések megvonásához szükség van az önkormányzatok által ellátott közszolgáltatások szakmai összetételének elemzésére is.
A 2001. évre vonatkozó adatokból világosan érzékelhető, hogy az önkormányzati kiadások legjelentősebb hányadát (32-49% közötti részaránnyal) a központilag kevésbé támogatott gazdasági és igazgatási szolgáltatások jelentik, majd ezt követik - önkormányzati szintenként változó sorrendben - az oktatási, az egészségügyi kiadások, illetve az egyéb jellegű kiadások.
Az Ötv. jóváhagyását megelőzően gyakran hangoztatott kritika volt, hogy a tanácsok inkább voltak a központi hatalom helyi szervei, mint a helyi társadalom központi intézményei. A finanszírozás gyakorlata, az ellátandó feladatok összetétele és az önkormányzati rendszeren kívüli finanszírozási gyakorlat feléledése azt az érzést kelti, hogy visszatértünk a startvonalra. Kezdhetjük az új filozófia kidolgozását!

Az önkormányzatok vagyonosodási folyamata
és az 1991-2001. évi vagyongazdálkodás tapasztalatai

A helyi közösségek gazdasági bázisának létrehozásában fontos szerepe volt a tulajdonlási jog biztosításának, illetve a helyi közösségek vagyonhoz juttatásának. A jelenlegi vagyoni állapot - 3 500 milliárd Ft összvagyon - fokozatos fejlődés eredménye. A folyamat első állomása az Ötv. volt, mely a hatályba lépéssel automatikusan az önkormányzatok tulajdonába adta a törvényben rögzített vagyontárgyakat. A második szakasz a Vagyonátadó Bizottságok működéséhez kapcsolódik, e testületek egyedi döntésekkel nevesítették az önkormányzatok tulajdonába kerülő vagyontárgyakat. A harmadik szakasz a volt állami vállalatok társasággá alakulásával, illetve az önkormányzati tulajdonba tartozó belterületi földek megváltásával kapcsolatos, melynek keretében az önkormányzatok a belterületi földek értékének megfelelő társasági tulajdonhoz (vagyonrészhez) jutottak. A negyedik szakasz már napjaink történése, melynek legfőbb forrása a saját költségvetésből finanszírozott beruházások aktiválása.
Sajátos helyzet, hogy az 1991-2001. években a helyi közösségek vagyonmérlegének főösszege gyorsabban bővült, mint amilyen ütemben a lakossági ellátás finanszírozását szolgáló költségvetési források bővültek, illetve a tárgyi eszközök állománya gyorsabb ütemben bővült, mint ahogy önkormányzatok aktivált beruházásainak évenkénti értéke változott. A jelenség magyarázata, hogy fokozatosan alakultak ki azok a nyilvántartási rendszerek (lásd: ingatlankataszter), amelyek képesek mind teljesebb képet adni a helyi közösségek vagyoni helyzetének változásáról.
A vagyonosodási folyamat közel sem kiegyenlített. Ez igaz a vagyon önkormányzati szintek, illetve főbb vagyonelemek szerinti megoszlására is. Az 1991-2001. években a befektetett eszközök majd tízszeres ütemben bővültek, a forgóeszközök alig hatszoros mértékben változtak. A vagyonelemeken belül szembetűnő a legnagyobb részarányt képviselő tárgyi eszközök majd hétszeres növekedése, illetve a befektetett pénzügyi eszközök több mint 60-szoros gyarapodása. Előbbi a bővülő ingatlanvagyon következménye, utóbbi viszont a vállalkozói érdekeltség (résztulajdon) bővülésének eredménye. Az összességében pozitív folyamatok hatását rontja a mobilizálható vagyon kényszerpályás értékesítése (lásd: működési költségvetés gondjai), illetve az önkormányzati követelések (kintlévőségek) jelentős megugrása, több mint ötvenszeres emelkedése.
A vagyonelemek eltérő irányú és ütemű változásának természetszerű következménye a vagyonstruktúra jelentős módosulása. Az önkormányzati ingatlanvagyon kényszerpályás értékesítése és az időközi ingatlanberuházások egyenlegeként még mindig 55 százalékos részesedést mutatnak a tárgyi eszközök. A helyi közösségeket megillető tulajdonosi jogosítványok jelentős bővülése következtében a befektetett pénzügyi eszközök részaránya előbb 30 százalék fölé emelkedett, majd a működési költségvetés gondjainak enyhítése érdekében végrehajtott aktív ügyletek eredményeként 17 százalékra mérséklődött. Ugyancsak jelentős átrendeződés ment végbe a forgóeszköz-állományban: a finanszírozási rendszer átalakulása következtében radikálisan lecsökkent a készpénz-állomány, illetve a közszolgáltatások részbeni "kiszervezésével" mérséklődtek az önkormányzati készletek. E változások hatását fékezte a pénzügyi fegyelem romlása, illetve a követelés-állomány jelentős megugrása.
A vagyonelemek eltérő ütemű és kiterjedésű változásának természetszerű következménye a vagyon regionális térségek, illetve önkormányzati típusok közötti megoszlásának módosulása. A differenciálódás mögöttes jelenségei rendkívül összetettek:

• az egyik befolyásoló körülmény a gazdaság öröklött területi koncentrációja, melynek következtében csak ott változott tulajdonrésszé a belterületi föld, ahol voltak átalakulásra kötelezett állami vállalatok;
• a másik befolyásoló körülmény a kereslet és a kínálat alakulása, melynek következtében csak ott volt számottevő értéke a belterületi földnek, ahol volt kiépült infrastruktúra, illetve közszolgáltató intézmények.

Az önkormányzatok vagyonosodási folyamatának elsődleges nyertesei a nagyvárosok (ezen belül a főváros és a megyei szerepkörű, idegenforgalmi adottságokkal rendelkező városok), míg a folyamat abszolút és relatív értelmű vesztesei a megyei önkormányzatok. Az egyéb kategóriába sorolt városok és a községek összvagyonon belüli részesedésének csökkenése - a megyékkel szemben - látszólagos, valójában inkább relatív értelmű pozíció-romlásról van szó.
Az önkormányzati vagyon gyarapodása egyrészt a tulajdonosi pozíció erősödését, a gazdálkodási biztonság javulását jelzi, ám ezzel megjelenik a felelős gazdálkodás igénye, s az elhasználódott vagyon ütemes pótlásának követelménye. Ez a kötelezettség leginkább a tárgyi eszközök állományát érinti, s ebben a körben viszonylag pontosan mérhető, hogy a hatályos költségvetési szabályozás nem ad lehetőséget az amortizálódott vagyon pótlására.
Közismert, hogy költségvetési keretek között az elhasználódott vagyon ütemes pótlása nehezen biztosítható, hiszen - a vállalkozói világban kialakult és működő gyakorlat szerint - a költségként elszámolt amortizációt az árakba kell beépíteni, vagyis az elhasználódott vagyon pótlási fedezetét a szolgáltatási díjtételek arányos emelésével kell biztosítani. A díjak emelkedését a fajlagos normatív juttatásoknak is követniük kell, a többlet nem hárítható csak a helyi közösségekre.
A gazdálkodás jelen gyakorlatában az éves amortizáció nagysága pusztán egy számítás eredménye (technikai információ), amelynek nincs érdemi szerepe a költségvetési előirányzatok alakításában, de nincs érdemi hatása sem a beruházási célokra, sem a felhalmozási ütemre. A jelenlegi gyakorlat tudomásul veszi, hogy a beruházások műszaki tartalma teljesen más, mint az elhasználódott vagyon naturális tartalma, vagyis a rendszer nem is gondol az elhasználódott vagyon pótlási szükségletére (ennek hiányát leginkább a vonalas létesítmények, az egészségügyi gép- és műszerbeszerzések, illetve az informatikai ágazatok érzik.). Azt is látni kell, hogy beruházások összértéke meghaladja ugyan a vagyonelhasználódás mértékét, ám a vagyonmérleg logikája szerint a ráfordítások fele csak szintentartási célt szolgál.