Az önkormányzati szövetségek ajánlásai a kormánynak

Az önkormányzatok gazdálkodásának, pénzügyi helyzetének szabályozásában az évenkénti változtatás - folyamatos szigorítás - az önkormányzatok számára a gazdálkodásuk pénzügyi lehetőségeit esetivé, átláthatatlanná, kiszámíthatatlanná, tervezhetetlenné tette, egyre szorosabb függésben a központi akarattól, központi döntéstől, egyre inkább elszakítva a feladatokat a finanszírozásukhoz szükséges forrásoktól. Az önkormányzatok pénzügyi-gazdálkodási autonómiája az elmúlt évtizedben folyamatosan csökkent.

A Medgyessy-kormány programjában megfogalmazott, az önkormányzatok számára támogatandó célok, feladatok teljesítése érdekében 2004-ben meg kell szüntetni ezt, az elmúlt időszakban kialakult helytelen gyakorlatot. Ennek nélkülözhetetlen feltétele az, hogy 2004-ben el kell fogadtatni a parlamenttel azokat a törvényeket, amelyek helyreállítják, és hosszú távon biztosítják az önkormányzatok jogi és gazdálkodási önállóságát, kiegyensúlyozott, tervezhető vagyoni, pénzügyi helyzetét.
A feladat- és hatáskörök felülvizsgálata, önkormányzatok számára újraszabályozása ismeretében a gazdálkodás pénzügyi szabályozása is alapvető módosításra szorul. Alapvető feladat a települési önkormányzatok feladat- és hatásköreinek pénzügyi alátámasztása önkormányzati finanszírozási reform útján. Biztosítani kell a feladatok végrehajtásához szükséges forrásokat, kiszámíthatóvá kell tenni a rendszert - szögezi le a kormányprogram.
Az önkormányzati rendszer átfogó felülvizsgálatát, újraszabályozását természetesen annak szellemében kell elvégezni, hogy valóban az állampolgárok számára a legmegfelelőbb helyen történjen a szolgáltatás nyújtása, hogy az önkormányzati rendszerben harmonizáljon a települési, a kistérségi és a regionális önkormányzati szint. A legfőbb cél a községi, a városi, azaz a lakossághoz legközelebb álló önkormányzatok autonómiájának megerősítése. Ezt követi a településközi együttműködés színterének, a kistérségeknek a kialakítása, végül megfelelő társadalmi és politikai konszenzus alapján a regionális közigazgatás létrehozása.
Az újraszabályozás keretében - amennyiben megfelelő politikai konszenzus hiányában az alkotmány és az önkormányzati törvény közel jövőbeni módosítására nem is kerülne sor - az államháztartási törvény módosítása mindenképpen szükséges és a szakmai törvények módosítása sem maradhat el. Amennyiben a kormányzat eltökélt a decentralizáció megvalósításában, az azt erősítő törvények megalkotása során számíthat az önkormányzatok támogatására.
Az önkormányzatok gazdálkodási feltételeinek stabilizálása, kiszámíthatóvá tétele sürgeti, hogy ez a törvénykezési, jogalkotási munka felgyorsuljon, és lehetőleg 2004-ben lezáruljon.
A 2004. évi törvénykezés hatásai a későbbi években válnak érzékelhetővé az önkormányzati rendszerben. Addig azonban nem tartható fenn az előzőekben vázlatosan ismertetett gazdálkodási helyzet az önkormányzatoknál. Már 2004-ben szükségesek - a reformkoncepcióval harmonizáló - intézkedések az önkormányzatok gazdálkodási, pénzügyi helyzetének javítására.
A helyi önkormányzatok a nemzetgazdaság, az államháztartás részei, így nem vonhatók ki a nemzetgazdaság általános fejlődésének folyamatából. Ezt az evidenciát figyelembe véve is szükséges azonban, hogy a kormány teremtse meg az önkormányzatok számára a 2004. évi gazdálkodási, pénzügyi feltételeket:

• a gazdálkodási önállóság erősítéséhez,
• a feladatok színvonalasabb ellátásához,
• a lakosság életminőségének javításához,
• a vagyon állapotának javításához,
• a hazai központi és európai uniós támogatások elnyerése érdekében a szükséges saját források előteremtéséhez.

Mindezek szem előtt tartásával a kormány 2004. évi költségvetési törvény előkészítési munkája során figyelembe veendő főbb önkormányzati elvárások a következőkben fogalmazhatók meg.
Meg kell állítani az önkormányzatok folyamatos pozícióvesztésének folyamatát, amelyben az önkormányzatok GDP-ből való részesedése folyamatosan csökken.
Az 1991-1994. évek közötti több mint 16 százalékról 2003-ra az önkormányzatok GDP-ből való részesedése mintegy 13 százalékra csökkent.
Amennyiben az önkormányzatok GDP-ből való részesedése 2004-ben a 2003. évi szinten marad, úgy az önkormányzati szféra súlya, szerepe ugyan nem javul, de legalább nem romlik a nemzetgazdaság egészében. E feltételezés alapján az önkormányzatok mintegy 200-250 milliárd forinttal több forráshoz jutnának.
Ezt a plusz 200-250 milliárd forintot az önkormányzatok jogosan várják el a bruttó hazai termékből való osztozkodás során az eddigi forráselvonások megszüntetése jeleként.
Ki kell dolgozni az önkormányzati finanszírozási rendszer korszerűsítésének részletes koncepcióját, a közigazgatási korszerűsítési programban foglalt alapelvek figyelembevételével. Így különösen:
Az önkormányzatok működőképességének és forrásszabályozás kiszámíthatóságának és stabilitásának növelése.
A saját források jogcímeinek és volumenének bővítése. (Ezek nélkül az önkormányzatok nem tudnak eredményesen pályázni a hazai és uniós forrásokra.)
A központi és helyi adózás összehangolt megújítása, ennek keretében a saját bevételt erősítő helyi közteherviselési rendszer szerepének erősítése, a központi jövedelem-elvonás egyidejű csökkentésével.
Az elhasználódott önkormányzati vagyon pótlási mechanizmusának kialakítása.
A feladat- és költségarányos finanszírozás erősítése különös tekintettel a közös feladatellátás ösztönzésére, a kistérségi és térségi feladatok ellátásnak pénzügyi feltételinek megteremtésére.
A különböző jövedelemtermelő képességű települési önkormányzatok és térségek közötti különbségek mérséklése.
Az önkormányzat finanszírozási rendszer korszerűsítésének intézkedéseit mielőbb meg kell határozni és 2004. évi kezdéssel ütemezetten megvalósítani.
Az önkormányzatok jogos elvárása az is, hogy a kötelező feladatokhoz a szükséges pénzügyi fedezet biztosított legyen úgy, hogy ennek következtében ne csorbuljon gazdálkodási önállóságuk, szabad döntésük a személyi jövedelemadó helyben maradó részének, valamint saját bevételeinek a felhasználásában. Ezért a központi intézkedésekre történt és történő közalkalmazotti, köztisztviselői, többi önkormányzati munkavállalói béremelés teljes pénzügyi fedezetét központi költségvetésből kell biztosítani 2004-ben.
A 2001. évi bérfejlesztések, valamint a 2002 szeptemberi 50 százalékos közalkalmazotti béremelés pénzügyi fedezetének előteremtéséhez 2003-ban arra kényszerültek az önkormányzatok, hogy a személyi jövedelemadó helyben maradó teljes összegét, valamint az összes szabad saját forrásuk növekményét a bérkifizetésekre fordítsák. Ezzel az önkormányzatok többségénél nem marad forrás a működési költségek inflációt követő növekményének finanszírozására, a megkezdett beruházások folytatására, új beruházások kezdésére, a korábbi években vállalt feladatok ellátására.
2003-ban az önkormányzatok többségének - elsősorban a kistelepüléseknek - gazdálkodását az ellehetetlenülés veszélye fenyegeti. Ezt jól jelzi az, hogy a bérhiki keret terhére 500 önkormányzat 7 milliárd forint jogos igényét finanszírozza 2003-ban a központi költségvetés, valamint az önhiki I. ütem keretében 1188 önkormányzat 22,5 milliárd forint támogatási igényt nyújtott be.
Az önkormányzatok joggal várják el, hogy a 2003. évi finanszírozási helyzet 2004-ben ne ismétlődjön meg. Ugyancsak a központi költségvetésből kell biztosítani az egészségügyi intézmények közalkalmazottai 2002. szeptemberi bérfejlesztésének 2004. évi teljes költségkihatását.
A 2003-ban bevezetett ún. bérhiki támogatási rendszer 2004-től nem tartható fenn.
Ez idegen elem a gazdálkodás pénzügyi szabályozórendszerétől, szűkíti a gazdálkodási autonómiát, növeli a kormányzati döntésektől a függést, erősítve a centralizációs törekvéseket.
A pályázati rendszer szakmai szempontból elfogadhatatlanul szigorú és elhibázott. A képviselő-testületek többsége pedig a helyi lakosság bizalmának megingásától tartva nem kíván élni a pályázati lehetőséggel, inkább egyéb, a gazdálkodást szigorító intézkedéseket hajt végre.
2004-ben nem tartható tovább az, a már évek óta bevett gyakorlat, amely szerint a dologi kiadások növekedésére központi forrást nem biztosít a költségvetés. 2004-ben legalább a tervezett infláció mértékéig központi forrás szükséges a dologi kiadások növekményének finanszírozására (27-30 milliárd forint).
A 2004. évben az önkormányzatokat olyan helyzetbe kellene hozni, hogy lehetőségük legyen a ciklusprogramban foglalt legfontosabb fejlesztéseik előkészítésére és megkezdésére, valamint az uniós pályázatokhoz történő eredményes csatlakozásra. (Amennyiben a beruházások előkészítését 2004. évben forráshiány miatt nem tudják megkezdeni, úgy e fejlesztések ebben a ciklusban már nem valósulhatnak meg.) Ez a szabadon felhasználható fejlesztési forrásaik bővítését igényli.

Javasoljuk a helyben maradó, szabadon felhasználható szja arányának növelését 10 százalékról 15 százalékra. A címzett- és céltámogatási keret bővítését a 2004. évben induló beruházások növelésének szándékával.

Az iparűzési adóerő-képesség 1998-ban bevezetett rendszerét felül kell vizsgálni és 2004-től lényegi változtatása szükséges. A változtatást a finanszírozás komplex rendszerének részeként, azzal összhangban kell megoldani.
Az iparűzési adó abból a szempontból is áttekintésre szorul, hogy miképp lehet az egyes önkormányzatok közötti rendkívül nagy jövedelem-különbségeket mérsékelni. Ki kell továbbá dolgozni egy kezelési mechanizmust, amely megoldást nyújt a vállalkozó önrevíziójával utólagosan visszaigényelt iparűzési adó önkormányzatokat sújtó hatásainak enyhítésére.
A helyi tömegközlekedés színvonalas működése érdekében a kormányprogram szerint normatív központi támogatás bevezetése szükséges. Ezt a támogatási jogcímet a 2004. évi költségvetési törvénynek már tartalmaznia kell. A nagyvárosokat érintő problémák közül kiemelnénk a helyi tömegközlekedés finanszírozásának állami támogatással történő megoldását. A központi támogatásnak a működtetés mellett az elavult közlekedési eszközök folyamatos cseréjét is elő kellene segítenie. Ezt a támogatást, illetve jogcímet 2004. évi költségvetésnek tartalmaznia kellene.
A fogyasztói árkiegészítésről szóló törvény módosításának tervezete a helyi és helyközi tömegközlekedést rendkívül érzékeny érinti. A tervezet szerint az árkiegészítést a korábbi százalékos arány (208%) helyett fix összegre változtatnák.
Az intézkedés hatására a mai támogatási arány lényegesen romlik, a szolgáltatások bevétele csökken, aminek ellentételezésére díjemelésre kényszerülnek. (Egyes számítások szerint a vidéki városokban ez elérheti a 37-38 százalékot is, míg a helyközi közlekedésben a diákok a jelenlegi ár közel dupláját kell hogy fizessék.)
Az intézkedés hátrányosan érintené a társadalom két fontos rétegét, a nyugdíjasokat és a diákokat, az állami támogatásokat pedig a főváros javára csoportosítja át a vidéki nagyvárosok hátrányára. Nem tudunk egyetérteni azzal az intézkedéssel, amelyik az önkormányzati szférán belüli átcsoportosítással szembeállítja egymással a fővárost, a nagyvárosokat, a városokat és a vidéket.
Az általános forgalmi adó 2004. évi tervezete az egyes közszolgáltatások, pl. személyszállítás és a háztartási energia jelenlegi kedvezményes kulcsból (jelenleg 12 százalék) a normál kulcsba történő átsorolására (jelenleg 25 százalék) tesz javaslatot.

A közszolgáltatások áfa-kulcsának tervezett változatása a nagymértékű fogyasztói áremelést jelentene ezen szolgáltatásoknál, ami véleményünk szerint elfogadhatatlan.

Az európai uniós normáknak megfelelően összeírásra került az önkormányzati vagyon. Az összeírás rámutat arra, hogy ez a vagyon folyamatosan csökken, állapota romlik, veszít értékéből.
Erre a folyamatra a 2003. évi pénzügyi helyzet még ráerősít azzal, hogy a fejlesztési célú tevékenység, a fejlesztési támogatások összege 2003-ban csökken 2002-höz képest. A tárgyi eszközök felhalmozása gyakorlatilag a 2002. évi tervezett szinten marad.
A vagyon állapotának további romlását fékezni kell. Ez nem öncél. A vagyonmentéssel a fő feladat ugyanis az, hogy az önkormányzatok ennek révén is magasabb színvonalon tudják ellátni közfeladataikat. Ehhez már 2004-ben a fejlesztési célú támogatások legalább 8-10 milliárd forintos növelése szükséges. Ez nem több mint a 2003. évi figyelembe nem vett és a 2004. évi infláció együttes hatásának semlegesítése, azaz legalább a 2002. évi támogatási szint reálértékének tartása.
A központi fejlesztési célú támogatás mellett a forrásszabályozás rendszerében biztosított bevételek révén a kormányzatnak megfelelő feltételek megteremtésével arra kell ösztönöznie az önkormányzatokat, hogy a szabad saját forrásaikat növekvő mértékben fordíthassák infrastruktúra-fejlesztésre, hazai és európai uniós támogatások elnyeréséhez a szükséges önerő előteremtésére.
Már most fel kell hívni a kormány figyelmét arra, hogy az európai uniós támogatás utófinanszírozási rendszer keretében áll az önkormányzatok rendelkezésére, azaz az uniós támogatást az önkormányzatoknak saját forrásból meg kell előlegezni. A fejlesztési és egyéb programok teljesíthetősége érdekében a következő évekre is biztosítani kell az önkormányzatok számára a már elnyert uniós támogatás igénybevételéig a forrás fedezetét, továbbá ki kell dolgozni a finanszírozás sajátos rendjét.

A feladat nagyságára, súlyára tájékoztatásul szolgáljon néhány adat az OTP számításaiból:

2004-2006. között az uniós programokhoz csatlakozó Nemzeti Fejlesztési Terv programjai keretében az önkormányzatok közvetlenül mintegy 150-170 milliárd forintos fejlesztést valósíthatnak meg. Becslések szerint ehhez 45 milliárd forint körüli saját erő szükséges.
A Kohéziós Alapból a környezetvédelmi infrastruktúra fejlesztéseihez az önkormányzatok 100-120 milliárd forint támogatást nyerhetnek, amelyekhez legalább 10-15 százalék önerőt kell biztosítani.
Javasoljuk az önkormányzatoknak az uniós pályázatokon történő versenybehozását "célzó komplex és speciális intézkedések kidolgozását". (Pályázat Előkészítő Alap további működtetése, kistérségi támogatási alap, Megyei és Regionális Fejlesztési Tanácsok pénzeszközeinek növelése, szervezeti fejlesztés a pályázatok kidolgozásának segítésére, speciális képzések, továbbképzések stb.).
A települések politikai, gazdasági autonómiáját nem sértve, a kistérségi együttműködés szélesítése, bővítése, a térségi feladatellátás, közös fejlesztések előnyeinek kihasználása érdekében szükséges a 2004-es költségvetésben valamennyi kistérségi feladatellátásnál további ösztönző eszközök bevezetése, továbbá a Kormány ezirányú kommunikációjának javítása.
A kormány erősítse az önkormányzati érdekszövetségekkel a kapcsolatot. Ennek során jobban használja fel az érdekszövetségekbe tömörült önkormányzatok konfliktus megoldási szándékát

• az önkormányzati gazdálkodás önállóságának erősítésére,
• a gazdálkodás kiegyensúlyozottabbá, átláthatóbbá, kiszámíthatóbbá, hatékonyabbá tételére,
• a közös feladatellátás előnyeinek feltárására,
• a kistérségi szemlélet elterjesztésére,
• az európai uniós csatlakozás előnyeinek önkormányzatok részéről történő kihasználására.

A jövő évi költségvetést - alapvetően az adózásra vonatkozó szabályok módosítását - érintő kormányzati elképzelésekről eddig csupán a sajtóban megjelent tudósításokból értesültünk. Ugyancsak nem történt egyeztetés az áram árának évközi emelésével és az önkormányzatok kompenzációjával kapcsolatban. Mindezek alapján az országos önkormányzati szövetségek kezdeményezik, hogy mielőbb kezdődjenek szakmai tárgyalások a kormányzat és a szövetségek képviselői között a jövő évi költségvetés ügyében.
Budapest, 2003. szeptember 8.

Aláírók: Kisvárosi Önkormányzatok Országos Szövetsége, Magyar Faluszövetség, Magyar Önkormányzatok Szövetsége, Megyei Önkormányzatok Országos Szövetsége, Megyei Jogú Városok Szövetsége, Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége*

*Az ajánlást a Községi Önkormányzatok Szövetsége nem írta alá