Az építésügy az uniós csatlakozás küszöbén
Az uniós irányelvekről és a jogharmonizációs feladatokról

Amikor a címben jelzett feladatokat számba vesszük, egyaránt szólnunk kell azokról, amelyeket mintegy "kötelezően", uniós jogharmonizációs feladataink elvégzése érdekében kell/kellett rendeznünk, és azokról is, amelyeket szűkebben vett szakmai érdekből, épített környezetünk megóvása, minőségének javítása, illetve a hazai vállalkozások segítése érdekében szükséges megtennünk.

Az előbbiek közé elsősorban azok a közösségi jogszabályok és más uniós követelmények tartoznak, amelyek fokozatos átvétele és bevezetése hazánk integrációjának előfeltétele volt. Magyarország, társulási szerződésében vállalta, hogy amennyire lehetséges, szabályozását közelíti az Unió jogszabályaihoz, biztosítja, hogy a hazai jogszabályok összeegyeztethetők lesznek a közösségi joganyaggal.

Milyen építésügyet érintő uniós irányelvekről, jogharmonizációs feladatokról van szó a csatlakozással összefüggésben?

Elsőként az építőipar területén ma már egyre általánosabban ismert ún. termékdirektíva, a 89/106/EGK számú irányelv említendő, amely az egyes tagállamok építési termékeire vonatkozó jogszabályokról és rendelkezéseikről szól. Az irányelv elsődleges célja az építmények használati biztonságának javítása, annak elérése, hogy valamennyi tagállamban azonos módon határozzák meg és érvényesítsék a különböző egészségügyi, környezetvédelmi, gazdaságossági és egyéb követelményeket. Ez utóbbiakat az irányelv alapvető követelményeknek nevezi, s olyannak tekinti, amelyek figyelembe vétele valamennyi építmény esetében kötelező.

Az ismert hat alapvető követelmény:

• a mechanikai szilárdság és stabilitás,
• a tűzbiztonság,
• a higiénia, az egészség- és környezetvédelem,
• a használati biztonság,
• a zajvédelem, illetve
• az energiatakarékosság és hővédelem.

Az ezen általános követelményeknek megfelelő részletes teljesítmény-követelményeket ún. értelmező dokumentumok rögzítik, amelyek elsősorban a harmonizált európai szabványokat és az európai műszaki engedélyeket (ETA) kidolgozó szervezetek részére készülnek. Fontos megemlíteni, hogy az irányelv építési terméknek tekint minden olyan anyagot, berendezést, szerkezetet, amelyet építménybe állandó jelleggel beépítenek. Az építési termékeknek természetszerűleg ezen beépített állapotban kell megfelelni az alapvető követelményeknek, s ilyen értelemben az építési termékek megfelelősége az építmény egészére is vonatkozik.

Az építési termékekre vonatkozó uniós termékdirektíva magyarországi alkalmazása biztosított. Hatályban vannak azok a magyar jogszabályok - elsősorban az építésügyi törvény (az 1997. évi LXXVIII. törvény) és az országos településrendezési és építési követelményeket rögzítő kormányrendelet (OTÉK) - amelyek átveszik és a hazai jogrendbe illesztik az alapvető követelményeket. Ugyancsak az építésügyi törvény rögzíti azt az alapelvet, hogy építési célra szolgáló anyagot, szerkezetet és berendezést csak - külön jogszabályban részletezett - megfelelőség-igazolással lehet forgalomba hozni, megrendelni, építménybe betervezni és beépíteni. A megfelelőség-igazolás és forgalomba hozatal részletes szabályait miniszteri szintű végrehajtási rendelet rögzíti. Ezen jogszabály 2003. évi módosításával a kérdéskör teljes körű jogharmonizációja megtörtént.

A másik fontos uniós irányelv a felvonókra vonatkozik (95/16/EK irányelv). Ez a külön szabályozás érthető, ha meggondoljuk, hogy a felvonó "veszélyes" üzem, az épületekben nagy számban és általánosan használják ezen berendezéseket, s fontos közösségi érdek, hogy azok az Unió egész területén azonos műszaki biztonsággal és komforttal működjenek.

A hazai szabályozás, a hatósági engedélyezésről, üzemeltetésről és az ellenőrzésről szóló 113/1998.(VI.10.) Korm. rendelet, illetve a személyfelvonók biztonsági követelményeiről és megfelelőségének tanúsításáról szóló miniszteri rendelet módosítása - a megfelelő szakképzettséggel rendelkező uniós állampolgárok felvonó-ellenőri tevékenységének, illetve a felvonók üzembe helyezésének szabályozása - most történt meg.

A négy uniós "szabadság-elv" egyike, fontos közösségi alapelv a munkaerő szabad. áramlásának biztosítás Ezt a követelményt akkor kell alkalmazni, amikor látjuk, hogy a kibővülő Unióban egyre gyakoribb lesz az olyan munkavállaló, akinek a tevékenység végzésére jogosító oklevelét nem abban az országban állították ki, amelyben foglalkozását gyakorolni kívánja.

A külföldön szerzett oklevelek

Szakmai képzettséghez kötött munkálatok, foglalkozások esetében - s ilyen az építésügy keretébe tartozó tevékenységek majd mindegyike - ez a közösségi elv csak úgy érvényesíthető, ha a egyidejűleg szabályozzák a külföldön szerzett oklevelek, bizonyítványok, szakképesítések elismerését is.

Az Európai Unió tagállamai már több, mint egy évtizede szembetalálkoztak a kérdéssel, és arra is választ kellett adniuk, miként kezeljék a saját országuk gyakorlatától eltérő, vagy azzal csak részben egyező végzettségeket, szakképesítéseket.
Az ezzel foglalkozó uniós irányelvek közül kiemelendő - a Tanács 89/48/EGK irányelve a legalább hároméves szakoktatást és szakképzést lezáró felsőfokú oklevelek elismerésének általános rendszeréről, továbbá - a 85/384/EGK irányelv, amely az építész (építészmérnök) oklevelek és a képesítés megszerzéséről szóló egyéb tanúsítványok kölcsönös elismeréséről, valamint a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának tényleges gyakorlását elősegítő intézkedésekről rendelkezik.

Az európai közösségi jog az egyes oklevelek és szakképesítések esetében kizárólag "a szakma gyakorlása céljából" történő elismerést szabályozza. Éppen ezért az oklevelek és szakképesítések elismerésének az ún. szabályozott tevékenységek esetében van jelentősége, amely alatt azokat értjük, amelyek gyakorlása az adott tagállamban képzettséget nyújtó oklevél vagy más okirat birtoklásához kötődik. Az építésügyi szaktevékenységek többsége ilyen.

Az uniós szabályozás fontos alapelvnek tekinti, hogy valamennyi tagállamban azonos eljárásrend alakuljon ki. Olyan szabályozás, amely biztosítja azt a jogot, hogy az uniós állampolgárok szakmai tudásukat bármelyik tagállamban kamatoztathassák, illetve erősíti azon igényüket, hogy ezt a tudást kívánságuk szerint bárhol megszerezhessék. Ugyancsak követelmény, hogy az eljárásrend nem támaszthat indokolatlan nehézségeket a kérelmezővel szemben és az oklevelek, bizonyítványok elismerési eljárását a lehető leggyorsabban folytassák le.

Minden fogadó állam köteles elismerni a szabályozott tevékenység igazolására a tagállamok illetékes hatóságai által kiállított okmányokat, ez azonban nem jelenti azt, hogy az eljáró hatóság pótlólagos igazolásokat ne kérhessen be a kérelmezőtől.

Néhány szakma esetében - pontosabban hat egészségügyi szakma és az építészeti tevékenység (építészmérnöki végzettség) gyakorlása esetében - az Európai Unió tagállamai kölcsönösen elismerik a területükön kiadott és hivatalos uniós dokumentumban közzé tett felsőfokú okleveleket. Ezeknél a szakmáknál ily módon az oklevelek elismerésének egy egyszerűsített módja alkalmazható.
Más szabályozott szakmák esetében az elismerésnek külön eljárásrendje alakult ki.

A magyarországi szabályozás néhány éve jutott el oda, hogy kövesse az uniós előírásokat kialakítsa azt az eljárásrendet, amely megfelel az Európai Unióban már élő gyakorlatnak.

A külföldi bizonyítványok és oklevelek elismeréséről szóló 2001. évi C. törvény általános körűen szabályozza a külföldi oklevelek és bizonyítványok elismerésének módját és valamennyi külföldi vagy Magyarországon működő külföldi közoktatási és felsőoktatási intézményben szerzett oklevél hazai elismertetése vonatkozik.

A külföldi oklevelek elismertetése kétféle módon történhet: az oklevél elismerésével vagy honosításával.

Az elismerési eljárás arra irányul, hogy az eljáró hatóság (jelenleg még kizárólag az Oktatási Minisztérium felügyelete alá tartozó Magyar Ekvivalencia és Információs Központ, az uniós csatlakozás után a szabályozásért felelős szaktárca is) a külföldi oklevél jogi hatályát valamely Magyarországon megszerezhető oklevéllel vesse össze, és ha szakmailag indokoltnak találja, akkor a külföldi oklevelet a hazaival azonosnak nyilvánítsa.

Oklevelek elismerése és honosítása

A honosítási eljárás lefolytatása a felsőfokú oktatási intézmények (egyetemek, főiskolák) hatáskörébe tartozik, amelynek során az eljáró oktatási intézmény a külföldi oklevél jogi hatályát valamely általa kiállított oklevél jogi hatályával veti össze, és elfogadás esetén azzal azonosnak nyilvánítja.

A külföldi oklevél elismerésével senki sem szerezhet több jogot, mint amennyi abban az államban megilleti, amelyben azt szerezte, és nem mentesít a szakma gyakorlásához jogszabály által előírt további követelmények teljesítése alól.

A végzettségi szint és a szakképesítés elismerése a hazai szabályozásban is szétválik.

Főiskolai végzettségi szintet tanúsító oklevélként az olyan külföldi oklevél ismerhető el

• amely felsőfokú alapképzésben folytatott legalább hároméves időtartamú tanulmányok befejezését tanúsítja, vagy
• amely első fokozatú egyetemi végzettség megszerzését tanúsítja, ha a külföldi képzés többfokozatú, illetve
• amely alapján megállapítható a végzettségi szintek azonossága.

Hazai felsőoktatási intézményben megszerezhető egyetemi végzettségi szintet tanúsító oklevélként a külföldi oklevél akkor ismerhető el, ha az

• egyetemi szintű alapképzésben folytatott tanulmányok befejezését tanúsítja,
• főiskolai szintű végzettség megszerzése után kiegészítő egyetemi alapképzés befejezését tanúsítja, vagy amennyiben a külföldi képzés többfokozatú, akkor az az első fokozatú egyetemi végzettség után a második fokozatú egyetemi végzettség megszerzését tanúsítja,
• megállapítható a végzettségi szintek azonossága,

továbbá

• az oklevél vagy az oklevelek együttesen legalább négyéves időtartamú képzés befejezését tanúsítják és
• a külföldi oklevél tudományos (doktori) fokozat megszerzésére jogosít.

A szakképzettség elismerése úgy kapcsolódik a végzettségi szint elismeréséhez, hogy hazai felsőoktatásban megszerezhető szakképzettségként akkor ismerhető el a külföldi oklevél által tanúsított szakképzettség, ha az

• az oklevél által tanúsított főiskolai vagy egyetemi végzettségi szinthez kötődik, és
• megállapítható, hogy a kérelmező képzése megfelel a hazai képzés rendjének és a jogszabály által előírt képesítési követelményeknek.

A szakképzettség elismerése feltételekhez köthető. Az eljáró hatóság előírhatja többek között, hogy a kérelmező

• igazolja, hogy külföldön meghatározott időn keresztül gyakorolta a szakmát,
• teljesítsen szakmai gyakorlatot,
• tegyen szakmai vizsgát,
• tegyen eleget más kiegészítő feltételeknek,
• tegyen esküt vagy fogadalmat, ha a szakképzettség hazai gyakorlásához ezt jogszabály előírja, stb.

A 2001. évi C. törvénynek az Európai Unióban szerzett oklevelek elismerésére vonatkozó előírásait természetszerűleg csak csatlakozást követően, 2004. május 1. után kell alkalmazni.

Az építészeti tevékenység szabályozása

Az építészeti tevékenységrevonatkozó szabályozás sajátossága (mind a közösségi jogban, mind a hazai szabályozásban), hogy megkülönbözteti a gazdasági céllal letelepedni szándékozó és nem szándékozó kérelmező esetén alkalmazandó előírásokat.

Az Európai Unió tagállamaiban szerzett oklevelek esetén - az említett 85/384/EGK Irányelv előírásaival összhangban - a hazai szabályozás is úgy rendelkezik, hogy elfogadja a tagállamok által hivatalosan megjelölt építész, építészmérnöki okleveleket, és azokat Magyarországon is elismeri olyannak, amelyek megfelelnek az építészeti tevékenység végzésére megállapított hazai követelményeknek. Ez az elismerés természetesen kölcsönös. Magyarországnak is joga volt megjelölni az építészet terén elismertetendő hazai végzettségeket, amelyet a 2003. április 16-án Athénban aláírt Csatlakozási szerződésben meg is tett.

Magyarország az egyetemek által odaítélt "okleveles építészmérnök", illetve "okleveles építész tervező művész" okleveleket jelölte meg olyannak, amelyek megfelelnek az építészeti tevékenység gyakorlására vonatkozó, uniós irányelvben rögzített követelményeknek.

Az Unión kívüli államokban szerzett okleveleknél az építészek esetében is az elismerés általános eljárásrendjét kell alkalmazni.

Más szabályozott szakmáknál az oklevelek, bizonyítványok elismerésének eljárásrendjét a törvény szabályozza, és az annak a szakminisztériumnak feladata, amelyik az adott szabályozást is végezte.

A külföldi oklevelek elismerésének jogharmonizációja a leírtak szerint általánosságban megtörtént, illetve a 2004. május 1-jei csatlakozás időpontjáig megszületnek azok a további jogszabály módosítások és kiegészítések, amelyek az elismeréssel kapcsolatos közösségi irányelveket a végrehajtás szintjén is pontosítják. Elsősorban a jogosultsághoz kötött tevékenységet folytatók (tervezők, szakértők, felelős műszaki vezetők, műszaki ellenőrök) regisztrációja, a névjegyzékeket vezető kamarák és más hatóságok eljárásának szabályozása tartozik ide, és a módosítás több törvényt, kormányrendeletet is érint.

*

Eddig azokról az építésügyet érintő legfontosabb közösségi előírásokról beszéltünk, amelyek teljes körű átvétele - jogharmonizációja - uniós csatlakozásunk feltétele, s ily módon azok beillesztése a hazai jogrendbe már szükségszerűen megtörtént, illetve néhány kisebb pontosítással a csatlakozás időpontjáig megtörténik.

Említettük ugyanakkor a bevezetőben, hogy vannak olyan további fontos építésügyi szabályozási területek, amelyekkel nem azért kell foglalkozni, mert azok tételes uniós követelmények, hanem azért, mert olyan megoldandó, élő problémát jelentenek, amelyek mielőbbi rendezése elsőrendű szakmai és társadalmi érdekünk.

Ezen megoldandó faladataink közül különösen az építésben elszaporodott szakmai-minőségi kifogásokat, az építési fegyelem gyengülését, a hatósági munka hiányosságait szükséges kiemelni. A felsorolt problémák összefüggenek, s láthatóan több - külön most nem részletezhető ok mellett (például a szakoktatás gyengeségei, az építési munka társadalmi presztizsének alacsony szintje) - építésügyi igazgatási kérdést is felvetnek.

Az építésügyi igazgatás - ezen belül az építésügyi hatósági munka és az építésfelügyeleti ellenőrzés - az épített környezet alakításával és megóvásával kapcsolatos kérdések rendezésének hatósági eszköze.

Mit várunk el az építésügyi hatóságoktól?

Csakúgy, mint más közigazgatási területtől is, az ügyek gyors, szakszerű, jogszerű és egyben humánus intézését. Az építésügyi hatóságok döntéseinél ez azért különösen fontos, mert ezek a döntések gyakran ütköző magánérdekeket vagy az egyéni érdekekkel szemben álló közösségi érdekeket is érintenek.

Az építésügyi igazgatás, mint az államrend szerves részét képező közigazgatás tevékenység, kívül az Európai Unió közvetlen szabályozási körén. Az Unió belső szervezeti-intézményi kérdésekben általában sem hoz a tagállamokra nézve kötelező előírásokat, azt az egyes államok belügyének tekinti.

Mindez nem jelenti ugyanakkor azt, hogy a tagállamok teljesen figyelmen kívül hagynák egymás intézményrendszerét, már csak azért sem, mert a gazdasági, szakmai együttműködés igényel valamiféle szervezeti összehangolást.

Az építésügyi igazgatás rendszere - mint a közigazgatás általában is - az Európai Unió tagállamaiban nem egységes, az nagy mértékben függ az ország hagyományaitól, jogrendszerétől, kialakult és működő intézményeitől. Abban ugyanakkor a tagállamok mindegyike bizonyára azonos, hogy a közigazgatás intézményrendszere stabil, a hatáskörök és az egyes hatóságok működési területei pontosan szétválasztottak, a joggyakorlat az egész állam területén egységes. Ez, mint elv természetesen nálunk is érvényes, a hazai gyakorlat ugyanakkor már közel sem kifogástalan.

Vizsgáljuk meg hatósági rendszerünket ilyen kritikus szemmel.

Az elsőfokú építésügyi hatóságok száma és illetékességi területe a jelenlegi szabályozás ellentmondásossága folytán évente, de gyakran év közben is változik, illetve jogszerűen változhat. Az önkormányzati jegyzőhöz telepített hatáskör a jegyző önkormányzati kötődése miatt számos érdekütközés forrása, gyakoriak az eljárási összeférhetetlenségek.

A gyakran módosuló hatósági szervezet nem tud rendszerszerűen működni, finanszírozási szempontból követhetetlen (a hatóságok ugyanis évente, az ellátandó lakosságszám alapján kapják az általános költségfinanszírozást), s ami a legfőbb gond: a követhetetlen gyakori szervezetváltozás kifejezetten ellentétes az állampolgárok jogbiztonsághoz fűződő alkotmányos érdekével.

Mindez az elsőfokú építésügyi hatóságok munkájára közvetlenül is kihat, párosulva azzal, hogy az egyes hatóságok leterhelése ad hoc jellegű, egyenlőtlen, ilyen nagyszámú építésügyi hatóság esetében gyakorlatilag megvalósíthatatlan a hatékony szakmai irányítás, az egyes ügytípusok megítélésében következetlen és nem egységes a jogalkalmazás.

Külön kell szólnunk az építésügyi igazgatás másik fontos területéről, az építésfelügyeletről, hiszen szerepük kiemelten fontos az építési minőség javításában, az építési fegyelem és jogbiztonság erősítésében, az építési munkák szakszerűségének és gazdaságos megvalósításának segítésében.

Az építésfelügyeletek működése az Európai Unióba történő belépésünket követően különösen nagy hangsúlyt kap majd, hiszen ezzel együtt várhatóan nagy számban jelennek meg olyan új termékek, technológiák, vállalkozások is, amelyek megfelelőségét egyedül egy működőképes felügyeleti intézményrendszer képes garantálni.

Törvényi felhatalmazás ellenére a közigazgatási hivatalok szervezetébe integrált építésfelügyeletek vagy létre sem jöttek, vagy tevékenységük formális. Ennek elsősorban finanszírozási okai vannak, de szervezetileg sem megfelelő az építésfelügyeleti hatóságok jelenlegi helyzete.

A fővárosi és a 19 megyei közigazgatási hivatal keretein belül jelenleg mindösszesen alig több, mint húsz fő lát el főtevékenységként építésfelügyeleti munkát, illetve néhányan részfeladatként végeznek ilyet. Mindez azt jelenti, hogy a főváros kivételével a legtöbb helyen csak egy-két munkatárs dolgozik, sőt voltak olyan megyei hivatalok is, ahol egészen 2002-ig nem működött főállású építésfelügyelő.

Ilyen körülmények között az építőipari tevékenység megfelelő ellenőrzése, a minőségi követelmények megkövetelése aligha lehetséges.

Az építési fegyelmet, az építés minőségét alapvetően érintő súlyos gond az építésügyi hatósági ellenőrzések elégtelen volta. Ellenőrzések hiányában egyes körzetekben egyáltalán nincsenek ilyen ügyek, hiányoznak az ellenőrzéssel kapcsolatos határozatok, elmaradnak az indokolt szankcionálások.

Mindez az építési fegyelem gyengüléséhez, a szabálytalan építkezések következmények nélküli terjedéséhez vezet. Jellemző, hogy olyan külföldi állampolgár építtetők, akiknek saját országukban eszébe sem jutna az építésügyi szabályok megszegése, Magyarországon ezt nem egyszer könnyen megteszik.

Joggal jelenthetjük ki, hogy amennyiben az építésfelügyelet működési, személyi körülményeiben nem sikerül lényeges javulást érni és a jelenlegi helyzet továbbra is fennmarad, az országban folyó építési tevékenység megfelelő államigazgatási eszközrendszer hiányában kicsúszik az ellenőrzés alól.

Mi lehet a megoldás?

Röviden: a szervezeti-intézményi rendszer megújítása, az építésügy egészére kiterjedő egységes szakmai irányítás és hatékony ellenőrzés.

Mindezt természetesen a közigazgatás évek óta napirenden lévő korszerűsítésének keretei között képzeljük el, hiszen a közigazgatási intézményrendszertől elszakítva az építésügyi igazgatás sem működhet megfelelően.

A szakmai javaslatok készen vannak, az építési szakma támogatása egységes, reményeink szerint a döntések is mielőbb megszületnek.

Az intézményi rendszer megújításával szükségszerűen együtt jár bizonyos eljárási, szakmagyakorlási előírások pontosítása is. Az erre vonatkozó elképzelések is formálódnak. Rendezésük az építési szakma egészének jelent kihívást, amely elől éppen uniós csatlakozásunk miatt sem zárkózhatunk el.

Természetesen a kedvezőtlen építési gyakorlat, a kulturálatlan, elhanyagolt épített környezet megváltoztatása nemcsak hatósági kérdés, hanem olyan közösségi-szakmai feladat, amelyben döntő szerepe van az általános környezeti igényességnek, a közízlést befolyásoló médiáknak, az építészet és az építési tevékenység társadalmi megítélésnek Ezekben a kérdésekben különösen sok a tennivaló, számos a pótolnivaló.

Kovács Imre főosztályvezető

Országos Lakás- és Építésügyi Hivatal

Főterek, főutcák revitalizációja

A VIII. Országos Főépítészi Konferencia Érden tárgyalni kezdte a települési terek, közterületek megújításának fontosságát, problémáit. Az ott megkezdett munka folytatását tűzi napirendre a IX. konferencia Sümegen.

A főterek, főutcák revitalizációja ebben a történeti műemléki kisvárosban különös jelentőségű, hiszen a történelmi városmag döntően három tér köré szerveződött. Sümeg jövője többek között azon múlhat, hogy a belső közterületek presztízsnövelése, minőségi változása meg tudja-e indítani a leromlott, de rendkívül értékes városközpont rekonstrukcióját.

A sokrétű urbanisztikai feladatban minden településen komoly szakmai munkát vállalnak, illetve kell vállalniuk a főépítészeknek is. Bízunk abban, hogy a tervezett szakmai műhelymunka segíthet a nagy anyagi, emberi áldozatot jelentő település-rehabilitációs munkában Sümegen és az ország többi településén is.