A támogatások nagyságrendjére nincs garancia

A központi költségvetésben az önkormányzatok részére tervezendő támogatások, hozzájárulások nagyságrendjére jelenleg kötelező előírás, törvényi garancia nincs. A helyi önkormányzatok fi nanszírozási rendszerének kialakítása, a bevételi források körének megállapítása, a központi költségvetés és az önkormányzatok közötti pénzügyi kapcsolatok szabályozása - ami az önkormányzati feladatok és a központi költségvetés lehetőségeit mérlegelve alakul ki - a törvényhozás kompetenciája.
Az Országgyűlés a feladatellátás gazdasági feltételeinek biztosításával az önkormányzati saját bevételek, központi költségvetési kapcsolatok - az állami hozzájárulások, támogatások és az átengedett bevételekre vonatkozó - szabályozásával tesz eleget. A szabályozórendszer az önkormányzatok működőképességének megőrzése érdekében kiegészítő támogatást is tartalmaz és az adóerő képesség vizsgálata alapján az szja növekvő hányadát osztja el az önkormányzatok között.

A helyi önkormányzatokat megillető támogatások és hozzájárulások eredeti előirányzata a 2003. évi költségvetésben 726 365,4 millió forint, a módosított pedig 765 082,6 millió. A teljesítés 749 410,4 millió forint, mely az önkormányzatok bevételeinek 30 százalékát tette ki.*

A BM fejezetben tervezett támogatásokon és hozzájárulásokon túl 405 100 millió forinttal, azaz 16 százalékos részaránnyal növelte a helyi önkormányzatok bevételét a személyi jövedelemadó 40 százaléka. Ugyanis a vonatkozó törvényi előírásban foglaltak szerint az önkormányzatokat együttesen megillette az állandó lakhely szerint adózók által 2001- re bevallott - az APEH által településenként kimutatott - személyi jövedelemadó 40 százaléka. A helyi önkormányzatok összes tervezett forrása 2003- ban tehát 1 l31 465,4 millió forint, felhasználása 1 155 359 millió forint volt.
Az önkormányzati forrásszabályozás és a támogatások rendszere 2003-ban - kisebb pontosítások, korrekciók, szerkezeti átrendeződések kivételével - alapvetően nem, csak elemeiben változott. A jövedelem vonatkozásában a centralizáció továbbra is erőteljes, míg a feladat, hatáskör és felelősség vonatkozásában a decentralizáció tovább nő. A forrásszabályozás fejlesztésére vonatkozó javaslatokban és az ehhez szükséges önkormányzati feladat- és hatáskörök kormányhatározatokban elrendelt felülvizsgálatában lényeges előrelépés nem történt. A kisebb korrekciók öszszességében pozitív hatásúak voltak, a források felhasználáshoz igazodó elosztást, az indokolatlan igénybevétel megakadályozását, a kormányprogramban megfogalmazott prioritások érvényesítését célozták.

A bérpolitikai intézkedések hatása

Az állami támogatások és hozzájárulások elsődlegesen a központi bérpolitikai intézkedések következtében 2003-ban is erőteljesen nőttek: 2002-ben 22,1 százalék, 2003-ban pedig 20,6 százalék volt a növekedés. A személyi jövedelemadóból átengedett bevétel 2003. évi növekménye 24,5 százalékos volt. Az állami hozzájárulások és támogatások erőteljes növekedése ellenére a folyó működési kiadások 39,3 százalékát fedezték. A támogatások többletei döntően a különböző bér- és szociálpolitikai intézkedésekhez és az ágazati szakmai célokhoz kapcsolódtak. Legnagyobb mértékben változtak a szociális és gyermekjóléti feladatokra szolgáló hozzájárulási jogcímek és a közoktatáshoz kapcsolódó normatív hozzájárulások.

A növekmény nem nyújtott fedezetet a bér- és szociálpolitikai intézkedések teljes körére, de a szakmai (oktatási, szociális) törvényekben korábban meghatározott 2003-ban belépő új feladatok egészére sem.

Az szja helyben maradó részének növekedése, valamint az adóerő képesség alapján újra elosztott rész nem növelte a szabadon felhasználható források arányát. Az állami források között 2003-ban nőtt - az előző évi 53 százalékkal szemben 69 százalékra - a kötelezően ellátandó feladatok forrásául szolgáló normatív hozzájárulások részaránya, amelyek részben alanyi jogon illetik meg az önkormányzatokat, másrészt a különböző törvényekben megfogalmazott feladatokhoz kapcsolódóan évente változó célok és kvóták alapján kerülnek odaítélésre.
A normatív támogatások összege 2003-ban 514,2 milliárd forint volt, a 185 milliárd forint növekedés oka a közalkalmazotti bérek átlagosan 50 százalékos emelésével, illetve ezek fedezetének a támogatási rendszerbe történt beépítésével kapcsolatos. A normatív támogatások odaítélésének rendszerében egyszerűsítés, lényegi változás nem történt.
A központosított előirányzatok aránya a támogatások és hozzájárulásokon belül 4,6 százalékot képviselt. A felhasználás 125,4 százalékos teljesítés mellett a felhasználás 34,6 milliárd forintra alakult.
Legnagyobb változás az előző évhez képest e jogcímeknél következett be, két jogcím kikerülése mellett tíz új támogatási jogcím került a központosított támogatások közé. Az előző évi tizenöt helyett már huszonhárom jogcímen vehettek igénybe az önkormányzatok központosított előirányzatot.
A normatív kötött támogatások összege a jogos igénybevétel tervezettől eltérően 31,1 százalékkal magasabb az előző évinél.

A bérintézkedéseknek a helyi, intézményi sajátosságoktól függő eltérő fedezetigénye, valamint a normatív hozzájárulás, támogatás és az szja képződések közötti összhang hiánya a kiegészítő mechanizmusok fokozottabb alkalmazását igényli a forráshiány elkerülése érdekében. Az önhiki mellett bérhiki és egyéb támogatás is segítette az önkormányzatok gazdálkodását, működő képességének fenntartását.

Kisközségek nehéz helyzetben

A helyi önkormányzatok működőképességük megőrzése érdekében kiegészítő támogatásra jogosultak. Az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok támogatására 1220 helyi önkormányzat nyújtott be pályázatot. A támogatást igénylő helyi önkormányzatok száma az elmúlt években fokozatosan növekedett, míg 2003-ban 6,8 százalékkal volt alacsonyabb az előző év adatánál. Az elmúlt években az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő helyi önkormányzatok közül a községi önkormányzatok abszolút többségben voltak - 92,5 százalék - , ezen belül is meghatározó az ezer fő alatti községi önkormányzatok száma.
Azoknak az önkormányzatoknak, amelyeknek működőképessége az önhibájukon kívül hátrányos helyzettel, illetve az adósságrendezési eljárással összefüggő támogatások mellett nem biztosítható, a belügyminiszter a működésképtelen önkormányzatok egyéb támogatása jogcímen nyújtott további visszatérítendő vagy vissza nem térítendő támogatást, amelyet természetesen célhoz, feladathoz is köthetett.
A támogatási cél kijelölését a belügyminiszter BM-utasításban rögzítette, megjelölve a támogatandó célokat. Az önkormányzati fejlesztések támogatásának formái és azok igénybevételi rendje lényegesen nem változott. A fejlesztési célú támogatások részaránya az előző évihez képest csökkent 14,2 százalékról 9,65 százalékra. Míg 2002-ben 88,2 milliárd forint, 2003-ban 72,4 milliárd forint cél-, címzett-, TERKI- és CEDE-támogatást használtak fel az önkormányzatok.
A fejlesztési támogatásokon belül a címzett- és céltámogatások összege a tárgyévben 10 milliárd forinttal csökkent, 54,8 milliárd forint volt.

A maradvány változatlanul nagy

A cél- és címzett-támogatások maradványa kismértékben és folyamatosan csökkent az utóbbi években. Az előirányzat-maradványokon belül továbbra is a céltámogatások maradványa volt a meghatározó, amelynek döntő része, több mint 88 százaléka a szennyvízelvezetés és -tisztítási ágazatban keletkezett.

A cél- és címzett-támogatás maradványa 2001-ben 33,4 százalék, 2002-ben 31,7 százalék, 2003-ban pedig 31,6 százalék volt. A maradványok keletkezésében változatlanul közrejátszott a sokcsatornás támogatási rendszer, a nem kielégítő forráskoordináció, az elaprózott támogatás, a fejlesztések előkészítésének hiányossága és a közbeszerzési eljárások elhúzódása.

Összességében a helyi önkormányzatok ellenőrzése során 213,9 millió forint visszavonására tettünk javaslatot.
A BM fejezet 23 címen szereplő hozzájárulások és támogatások, valamint a személyi jövedelemadó részesedés önkormányzati elszámolásában a valószínűsíthető hiba a teljes elszámolt összeg 0,9 százaléka. Ezt figyelembe véve az önkormányzatok elszámolása megbízható és valós.

A helyi önkormányzatok könyvviteli mérlegben kimutatott vagyona 2002-ben 2918 milliárd forinttal nőtt.

Az immateriális javak és tárgyi eszközök értékének változását a 2002. évben 88,1 százalékos arányban az egyéb növekedés okozta, ez azonban csak a mérlegben kimutatott eszközérték növekedését jelentette, emiatt az önkormányzatok vagyona természetben nem nőtt. Jellemzően az önkormányzatok a korábban térítésmentesen átvett, valamint az érték nélkül nyilvántartott ingatlanok, földterületek, épületek, építmények értékét állapították meg és vezették be számviteli nyilvántartásukba, így azok egyéb növekedés címén megjelentek az önkormányzatok könyvviteli mérlegében is. Ez az ingatlanoknál 2113,7 milliárd forint, az üzemeltetésre átadott eszközöknél 386,1 milliárd forint értéknövekedést eredményezett.

Összegezésként

Összegezésként a zárszámadás keretében az államháztartás helyi szintjéről elmondható:
Az államháztartás bevételeinek közel negyedével (24,5 százalék) gazdálkodó helyi önkormányzatok - a számukra juttatott hozzájárulások, támogatások révén - nettó módon kapcsolódnak a központi költségvetés alrendszeréhez.
Ez jelentős megtakarítás az államháztartásnak, mivel az önkormányzatokat megillető egyes támogatásokból (és bevételekből) a bruttó elszámolás és a nettó pénzforgalom elvét követve havonta levonhatóak az önkormányzatokat terhelő, az államháztartás más alrendszere javára történő befi zetések és egyéb levonások, például az szjaelőleg vagy a társadalombiztosítási járulékok.
A helyi önkormányzatok a költségvetési hozzájárulásokat és támogatásokat az egyes jogcím csoportoknál részletezett megbízhatósággal igényelték és számoltak el azokkal. Ezt fi gyelembe véve az Állami Számvevőszék jelentésében rögzítette, hogy: a helyi önkormányzatok elszámolása a központi költségvetésből kapott hozzájárulásokkal és támogatásokkal, valamint a személyi jövedelemadó részesedéssel megbízható és valós, azonban ezen belül a központosított előirányzatok igénybevétele nem szabályszerű és elszámolása nem megbízható.
A helyi önkormányzatok részére biztosított központi költségvetési hozzájárulások és támogatások igénybevételével kapcsolatban végül ki kell emelni, hogy:
Az igénybevétel szabályait a Pénzügyminisztérium tovább módosította, illetve a Belügyminisztériummal egyetértésben szigorította, különösen vonatkozik ez az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő helyi önkormányzatok támogatására. A szabályozás szigorításának hatására a támogatást igénylő önkormányzatok számának növekvő tendenciája megállt, sőt ezek száma a 2003. évben csökkent.
A felhalmozási célú támogatások változatlanul elaprózottan, több jogcímen igényelhetők egy-egy beruházásra. A forráskoordináció a szabályozás ellenére nem érte el a kívánt mértéket. A források hatékony felhasználását korlátozza a decentralizált, kisösszegű támogatások biztosításának többször kifogásolt gyakorlata. A felhalmozási célú támogatások 30- 35 százaléka évek óta csak a költségvetésben rendelkezésre állását követő években került felhasználásra. Az államháztartás helyi szintjén a számvevőszéki külső ellenőrzésnek - így a zárszámadás során is - kettős célja van: az önkormányzati gazdálkodásról az ÁSZ adjon átfogóbb képet az Országgyűlésnek és az ellenőrzött helyi önkormányzat képviselő-testületének.

Dr. Lóránt Zoltán