Tüneti kezelés

Milyen önkormányzati rendszert akarunk?

Az 1990-ben széles körű politikai kompromisszum eredményeként létrehozott önkormányzati rendszer - bár teljeskörűen megfelelt az Európai Önkormányzati Chartában 1 foglaltaknak - kezdetektől belső ellentmondásokkal terhelt. A magyarországi elaprózódott településszerkezet és a korábban működő közös igazgatási szervezeti hagyományok ellenére a települési önkormányzatok differenciálatlanul széles feladat- és hatáskörrel rendelkeznek, miközben az újabb és újabb hatáskörök telepítése során a kormányok nem vizsgálták, hogy képesek-e a települések a feladatok ellátására. Ugyanakkor az állam az önkormányzatokra ruházott feladatok megvalósításához - az Alkotmányban 2 és az önkormányzati törvényben 3 írtak ellenére - nem, vagy nem megfelelő mértékű támogatást biztosított. Ennek következtében az egyes önkormányzatok által biztosított közszolgáltatások minősége között a különbség növekszik, többnyire a kistelepülések hátrányára. (Folyamatosan növekszik azoknak a közszolgáltatásoknak a száma, amelyeket az önkormányzatok törvénysértő módon nem látnak el.)

Bár az 1996-os területfejlesztési törvény hatályba lépése óta - figyelemmel az 1997. évi társulási törvényre is - jelentősen növekedett a települési önkormányzati társulások száma, viszont ezek működése sok tekintetben formális volt. Az erős és stabil településközi társulások hiánya sem segítette elő a térségi szemlélet kialakulását.

A tudatosan kialakított települési önkormányzati túlsúly következtében nem jött létre valódi területi önkormányzat, mivel a megyei önkormányzat - erős politikai legitimációja ellenére - nem rendelkezik saját bevételi forrással, valamint elkülönített szervezet (megyei területfejlesztési tanács) gyakorolja a területfejlesztési feladatokat. Ugyanakkor a fejlesztési-statisztikai régió területfejlesztési szerepén túl közigazgatási hatáskörökkel való felruházása valójában nem erősítette a decentralizációt, csupán a minisztériumi döntések dekoncentrációját. A regionalizáció legalább tíz éve kormányzati kívánalom és a modern államiság megtestesítője, gyakorlatilag viszont a hatalomkoncentráció bújtatott formája.

Nem létező
területi egységek

A 2002-től működő kormányok időszakában a meghirdetett - kezdetben államreform, 4 majd - közigazgatási közszolgáltatások átalakításának programja eleve nem volt teljeskörűen megalapozott. Az IDEA-munkaközösség alapvetően a két alkotmányosan nem létező területi egységre - a kistérségre és a régióra - koncentrált, és nem vizsgálta a települések eltérő funkcióját, teherbíró képességét, nem elemezte a megye helyét és szerepét, valamint nem foglalkozott a központi hatalom, a kormányzati működés kérdésével. A két új közigazgatási szintként megszervezendő egységet nem illesztették be ténylegesen a meglévő és működő rendszerbe, önmagáért való "értékként" jelent meg.

A többcélú kistérségi társulások erőltetett és mindenképp "sikernek" tekintendő megalakulása többnyire valóságosan nem hozott létre új, tartós együttműködéseket 5, és félő, hogy csak a többletforrás elérése a cél, viszont a tényleges társulási együttműködések elmélyítése elmarad. A törvényben - korábban kormányrendeletben - lehatárolt kistérségekről nem bebizonyított, hogy területileg egyaránt megfelelnek a közigazgatási, az önkormányzati közszolgáltatási és a területfejlesztési szempontoknak. Az elnyert támogatások egy része a meglévő - a kormányzati szándékok szerint felszámolandó - állapotok túlélését szolgálják (lásd: virtuális iskolai társulások), másrészt olyan fejlesztéseket eredményeznek, melyeket egyébként nem végeztek volna az érintett önkormányzatok (gyermekvédelmi szakszolgálat fejlesztése ürügyén gépkocsik, robogók vásárlása), ezen túlmenően sok helyen a pénz maradt az "ablakban".

A sok tekintetben látszólagos kistérségi társulási rendszer minden nehézsége ellenére azonban arra ösztönzi az önkormányzatokat és a polgármestereket, hogy együtt kell működniük. A mindennapi működéshez szükséges források elégtelensége szintén közös feladatellátásra ösztönöz, viszont rontja a társulásban résztvevő települések hatékony együttműködését, az ország földrajzi helyzetéből adódóan eltérő helyzet értelmes, gazdaságos és hatékony kezelését. A finomhangolás elkerülhetetlen, viszont ehhez kormányzati oldalról is elemző, kritikus megközelítésre van szükség. A létrejött állapot attól még nem sikeres, hogy sokszor és hangosan sikeresnek nyilvánítjuk. A többcélú kistérségi társulások rendszere egyfajta sajátos kísérletnek tekinthető. A tapasztalatok elemzése révén erősíteni lehet a tényleges településközi együttműködéseket és azok révén a lakossági közszolgáltatások színvonalát.

Lopakodó
regionalizáció

A Medgyessy-kormány programjában megfogalmazott cél, a regionális önkormányzatok ciklus végére történő kialakítása nyilvánvaló módon nem valósítható meg. A kormányzat azonban nem mondott le a regionalizáció ügyéről, és folyamatossá vált a "lopakodó regionalizáció", melynek révén egyes állami szervezetek (legutóbb a KSH esetében) megyei szervezetük helyett regionális intézményeket hoznak létre. Ezen túlmenően a megyei dekoncentrált szervezetekkel nem rendelkező ágazatok regionális szervezeteket - vagy azok hiányában regionális tanácsokat - igyekeznek létrehozni.

Az átfogó regionális átalakítás hiányát most kísérleti régió létrehozásával kívánják pótolni. A "sikeres" kistérség szervezésén túl tervbe vett Dél-dunántúli kísérleti régió szakmai szempontból alapjaiban megkérdőjelezhető. A három megye korlátozott hatáskörének és a három megyei jogú város, ugyancsak megyei hatáskörének közösítése nem modellezhet valódi területi önkormányzást. A jelenlegi megyei önkormányzati hatáskörök egységesített gyakorlása területfejlesztési források, illetve a kormányzattól decentralizált feladatok és hatáskörök nélkül szegényes eredményt hozhat, s ennek alapján nem lehet megítélni a leendő regionális működést. A hatályos jogszabályoktól való eltérést lehetővé tevő törvényi felhatalmazás nélkül a kísérlet nem tekinthető valóságos kísérletnek.

Tekintettel arra, hogy a közigazgatás és az önkormányzás gyakorlatilag mindenkit érint, ezért a tényleges működőképességre és a hatékonyságra kellene törekedni, melyet a polgárok azonnal minősítenek. A nem létező eredmény kommunikációval csak rövid ideig pótolható.

Feladatok
és hatáskörök

Az önkormányzati és közigazgatási rendszer átalakítására szükség van. A hátralévő kormányzati ciklusban átfogó átalakításra viszont nem kerülhet sor, azonban kialakítható az elérendő cél és a kívánt változtatás lényege. Átfogó átalakítás azonban csak széles körű politikai konszenzus alapján hozható létre. A közelgő választási kampány időszaka alkalmas lehet valamennyi meghatározó politikai erő meggyőzésére, amennyiben az önkormányzati szféra képes kialakítani saját, ugyancsak konszenzusos változtatási javaslatát.

Tizenöt év elteltével végig kell gondolni, hogy mely hatáskörök ellátása milyen szervezetnél (állam, önkormányzat, civil szféra, gazdaság) és milyen szinten (kisközség, nagyközség, város, kistérségközpont város, megyei jogú város, megye, régió) biztosítható a legszínvonalasabban. Az eddigi hatáskör-felülvizsgálatok során a minisztériumok soha nem találtak olyan, forrással is együttjáró hatáskört, amelyet át tudtak volna adni az önkormányzatoknak.

A cél közös, mivel azt akarjuk, hogy valamennyi állampolgár pontosan meghatározott önkormányzati közszolgáltatásban részesüljön, függetlenül attól, hogy hol él. Ugyanakkor az is nyilvánvaló, hogy a közszolgáltatások mindegyike nem biztosítható valamennyi településen, ezért meghatározandó, hogy egyes településtípusokon milyen jellegű közszolgáltatások biztosíthatóak. Közösen meg kell határozni a települési önkormányzás minimumát, vagyis az átalakítási folyamat központjába kell állítani a települést. A probléma nem oldható meg az elmúlt évtizedben alkalmazott pénzügyi megszorítással és gazdasági ellehetetlenítéssel.

Az érdemi munkához valamennyi települési önkormányzati feladatot és hatáskört külön-külön elemezni és vizsgálni kell, abból a szempontból, hogy jelenleg hol, milyen színvonalon és milyen pénzügyi feltételek mellett valósul meg a feladatellátás. Ebből a szempontból a közszolgáltatások többféleképpen csoportosíthatók.

Az alapinfrastruktúrát valamennyi településen biztosítani szükséges, gondolok itt az egészséges ivóvíz-ellátásra, a szennyvíz tisztítására, a belterületi utak fenntartására, a szemétszállításra, a helyi energiaszolgáltatásra. A felsorolt feladatokkal összefüggő fejlesztések megvalósítását garantálni kell, és ki kell emelni a pályázati rendszerből.

Az intézményhez kötött közszolgáltatások hatékony működéséhez - így az oktatás, egészségügyi, szociális és gyermekvédelmi ellátás esetében - szükséges kialakítani az országos szakmai feltételrendszert. Figyelemmel kell azonban lenni az ország sajátos földrajzi és településszerkezetére, melynek következtében az országos minimum-feltétel hiányában is eltérő szabályt kellene alkalmazni a sajátos körülmények miatt. Például egy kistelepülések által közösen fenntartott iskola akkor is működhessen, ha hosszú távon sem biztosítható a szükséges gyereklétszám, viszont a földrajzi körülmények miatt a gyerekek utaztatása aránytalanul nagy terhet róna rájuk (pl. 30- 40 kilométeres napi ingázást), így az adott esetben az átlagos állami támogatást meghaladó mértékű támogatás révén maradhatna meg a körzeti iskola. Természetesen a kivételes eljárásra vonatkozó szabályokat a gyakorlat által felvetett életszerű példák alapján szükséges kialakítani. Elkerülendő az a gyakorlat, mely jelenleg létezik, hogy az önálló iskola megmaradása érdekében hirtelen megnöveljük a "fogyatékos" gyerekek számát.

Az intézményhez kötött szolgáltatás esetén viszont garantálni kell, hogy az adott településen helyben nem nyújtható szolgáltatás hol és hogyan érhető el, vagyis biztosítani kell a szolgáltatáshoz való hozzáférés feltételeit. Jelenleg egyre égetőbb gond - elsődlegesen a nyugdíjas, valamint a munkanélküli lakosság részéről - a kistelepülésekről a közeli városba való eljutás.

Differenciált
hatáskör-telepítés

A hatásköri átrendezés alapvetően nem igényli az önkormányzati törvény módosítását, mivel 1990 óta lehetőség van differenciált hatáskör-telepítésre. 6 A kormányok ez idáig néhány államigazgatási hatósági hatáskört (gyámügy, építésügy, okmányirodai feladatok) kivéve nem éltek ezzel a lehetőséggel. A tudatosan differenciált hatáskör-telepítés helyett kialakult a differenciált hatáskör-gyakorlás rendszere, melynek következtében a települések egy része nem, vagy nem megfelelő színvonalon látja el feladatait. Ezeken a településeken mindenképpen sérül az állampolgárok érdeke, az önkormányzás sok tekintetben virtuálissá vált. A hiányos feladatellátás ellenére az önkormányzatok, sok esetben lakossági nyomásra mégis ragaszkodnak a feladatok helyben történő "ellátásához". A feladathoz való ragaszkodás érzelmi indokain túl, az a valóságos és megoldásra váró szempont is megjelenik, hogy miképpen garantált a szolgáltatás igénybevétele a másik településen. Ezért is kiemelten fontos feladat a kistelepülési lakosok számára a helyközi közlekedés feltételeinek korrekt biztosítása. A kistelepüléseken a helyi foglakoztatás lehetőségének megteremtése - elsődlegesen a mezőgazdaság szervezeti rendszerének átalakítása következtében - egyre inkább irreális elvárás, így a munkába járás feltételeinek megteremtésével lehet biztosítani, hogy a bejáró dolgozó ne hagyja el lakóhelyét, és fiatalok költözzenek ki a városokból a környező falvakba.

A meglévő, sok tekintetben csak elvileg létező feladathoz történő ragaszkodás helyett az egyes településtípusok valóságos helyét és szerepét kell megtalálni, melynek révén az intézménnyel nem rendelkező kistelepülés is alkalmassá válik megfelelő lakóhelynek, sajátos szolgáltató helynek. Természetesen a feladatellátó képesség alapján történő differenciált hatáskör-telepítés esetén nem a lakosság száma, vagy a település típusa dönti el, hogy hol kerül sor a hatáskör gyakorlására. Az országos átlag és a pénzügyi teherbíró képesség figyelembevételével kialakítandó minimum feltételek garantálása és ellenőrzése esetén az átlagnál kisebb település is gyakorolhatja a hatáskört a szubszidiaritás elvének megfelelően.

A településtípusok helye és szerepe

A községek tekintetében jelenleg háromféle típussal találkozunk: kisközségek, melyek nem rendelkeznek közszolgáltató intézménnyel; nagyközségek, melyek fenntartanak közszolgáltató intézményt és mikrotérségközpont nagyközség, amely több település számára biztosítja a közszolgáltatások meghatározott körét. A helyzet kaotikus állapotát jól tükrözi, hogy a közszolgáltatási szerepkörtől teljesen függetlenül alakult a jegyzőségek és körjegyzőségek rendszere. Sok önkormányzat még ma is az önállóság feltételének tekinti az önálló jegyzőséget. Külön vizsgálandó a közigazgatási közszolgáltatások színvonala és ellátásuk feltételének megléte.

A magyar városhálózat - a rendszerváltoztatás óta némileg szabályozatlanul, gyakorta szubjektív elemeket sem nélkülözve - jelentősen növekedett; 1990 óta 110 nagyközség nyerte el a városi címet. Ma már a várossá nyilvánított települések száma 274, miközben területfejlesztési szempontból "csak" 168 kistérséggel számolunk. Így vannak olyan városaink is, melyeknek a valóságban nincsen vonzáskörzete. A 2005. évi városi címre pályázó nagyközségek közül egyedül Őriszentpéter kistérségi központ, míg a többi 21 település zöme 7 nem rendelkezik tényleges vonzáskörzettel. A felgyorsult "városiasodás" következtében is sürgősen el kellene készíteni az ország településhálózat-fejlesztési koncepcióját és tervét, mivel a jelenlegi helyzet már lassacskán kezelhetetlen.

A kistérségi együttműködés egyik alapvető kérdése a város és környéke közötti kapcsolatok továbbfejlesztése. A város és környéke kapcsolatban a hatósági igazgatás racionalitása által megkövetelt együttműködéseken túlmenően erősíteni szükséges a kistérségi fejlesztési programok és stratégiák közös kialakítását, valamint az önkormányzati közszolgáltatási feladatok térségi szemléletű fejlesztését.

A létrejöttük óta a megyei jogú városok helyzete a magyar önkormányzati rendszerben sok tekintetben tisztázatlan. Kidolgozandó a megyei jog tartalma, a többi várostól való elkülönülés indoka. Megoldandó, hogy a megyei jogú város és értelemszerűen a megyeszékhely ne idegen testként legyen részese az adott megyének. A megyeszékhely városok ugyanakkor a regionális fejlődés kiemelkedő szereplői. Ma már nyilvánvaló, hogy a megyebéli települések, a megyei jogú városok és a megyei önkormányzatok csak együttműködve képesek az adott térség fejlesztését megvalósítani. Ugyancsak figyelemmel kell lenni a régióközpont szerepet betöltő városokra.

Sajátos a főváros és kerületei közötti helyzet, melyben meghatározó elem az egymásrautaltság. Nem lehet támogatni azokat a törekvéseket, amelyek bármiféle politikai megfontolásból a kerületeket és a fővárost egymással mesterségesen szembeállítják. A Magyar Köztársaság fővárosának működőképessége nem csupán egy város, hanem az egész ország érdeke.

A kialakult helyzet eredményeképpen vannak a városi címmel rendelkező, de körzeti szerepet nem gyakorló virtuális városok, a mikroközpont szerepet betöltő kisvárosok, a kijelölt kistérségközpont városok, a megyei jogú városok (közülük is kiemelten a megyeszékhely városok) és a főváros. Ezek az eltérő városi típusok értelemszerűen meg kell, hogy jelenjenek a közszolgáltatási feladatok megosztásában is.

A kistérségi szint
lehetőségei

A kistérség, mint a település és a megye közötti területi színt kialakítása elsődlegesen területfejlesztési szempontból teljességgel indokolt. Amennyiben marad az egy település egy önkormányzat magyar rendszere, abban az esetben különösen fontos, hogy az egymáshoz közel lévő, földrajzi, gazdasági és ellátási szempontból egy térséget alkotó településeknek legyen intézményesített együttműködése. Lényegében az 1996-os területfejlesztési törvény óta jöttek létre a kistérségi társulások és kedvezően hatottak elsődlegesen a települések fejlesztési célú együttműködésére. Térségfejlesztési szempontból a kistérségek megerősítése szükséges, melyhez a hiányzó szakmai feltételeket biztosítani kell. Nem tartható fenn a kistérségekben az állami és önkormányzati menedzsment elkülönült rendszere. 8

A többcélú kistérségi társulások kialakításánál abból a feltevésből indultak ki, hogy a lehatárolt kistérségben közösíthetőek az önkormányzati közszolgáltatási, közigazgatási és területfejlesztési feladatok. Az átalakulás során azonban nyilvánvalóvá vált, hogy az a kistérségi lehatárolás, amelyik megfelel a területfejlesztési szempontoknak, nem alkalmas teljeskörűen a közös igazgatási feladatok ellátására. Erre példa az okmányirodák leterheltségének helyzete, ugyanis sok esetben a szélesebb körzeti feladatot ellátó nagyvárosi okmányirodai szolgáltatást veszik igénybe az ott dolgozók, nem pedig a kistérségközpont város szolgáltatását, ahol egyébként laknak. Amúgy is az igazgatási szolgáltatások ügyében az e-közigazgatás lehetőségeinek kiszélesedésével a konkrét közigazgatási szervezet térbeli elhelyezkedése egyre kevésbé meghatározó. Az igazgatási feladatok tekintetében egyébként ismételten érdemes lenne vizsgálni az ügyek gyakoriságát és az ügyintézők leterheltségét.

Az önkormányzati közszolgáltatások tekintetében többnyire a jelenlegi kistérségi keret egyrészt túl tág - gondoljunk csak az intézményhez kötött feladatellátásokra, így különösen a közös iskolafenntartás kérdésére. Másrészt viszont túl szűk, legalábbis a környezetvédelmi közös feladatok tekintetében, illetve egyes speciális együttműködések (például a borutak) értelemszerűen nem zárhatók be a statisztikai kistérségi keretekbe.

A kistérség nem a konkrét települési ellátási feladat megoldására hivatott, hanem egyfajta logisztikai központ szerepet tölthet be, amely alkalmas arra, hogy a kistérségbe tartozó települések számára információt nyújtson, hívja fel a figyelmüket a lehetőségekre, a fennálló veszélyekre, mutassa be az egyes települések helyzetét, összehasonlítva a hasonló adottságúakkal. A kistérségnek jelentős szerepe lehetne a településközi közlekedés szervezésében, a településfejlesztési stratégiák összehangolásában, a közös értékek felkutatásában, bemutatásában, a településközi együttműködések erősítésében. A kistérségközpont település nem lehet mindenható és meghatározó. Az együttműködés csak akkor lehet tartós és sikeres, ha valamennyi résztvevő sajátjának érzi és részese, hozzájárulója a közös társulásnak. Ahhoz, hogy valódi együttműködések alakuljanak ki, időre és türelemre van szükség, ugyanis az elmúlt 15 év egyben a korábbi tanácsrendszer elutasításáról is szólt. A hajdan volt társközségek lakóinak jelentős része még ma is fél a "nagy testvér" kapcsolattól, így a közös ügyek ellátása tekintetében sok a tartózkodás és a félmegoldás. Ezért adják fel nehezen a kistelepülések azt a helyzetet, ami egyébként sokszor nem jelent valóságos megoldást.

A közös érdekek felismertetését természetesen lehet és kell is ösztönözni, viszont a támogatási rendszer kialakítása és működtetése során a valóságos és tartós együttműködések, valamint az életszerű kapcsolatok, megalapozására kell törekedni.

Döntés a megyei
önkormányzatokról

A megyei önkormányzatok körüli másfél évtizedes vitát ideje lenne eldönteni. A megyei önkormányzatok a jövőben a gazdaság- és infrastruktúrafejlesztésben, a területi szintű tervezésben, vállalkozások, munkahelyteremtő beruházások támogatásában, az elmaradott, hátrányos helyzetű térségek segítésében, s az eddig is ellátott intézményfenntartó szerepükkel vehetnek részt a területi szintet követelő feladatok ellátásában. Az önkormányzati funkciókhoz azonban szüksége van a megyének is saját bevételi forrásra (pl. helyi adóra, amivel ma nem rendelkezik) és a kötelező területi önkormányzati feladatok kijelölésére, amihez normatív állami támogatás is társul.

A jelenlegi megyei önkormányzatok gyakorlatilag a területi önkormányzás egy feladatcsoportját hivatottak ellátni, a középszintű intézményhez kötött közszolgáltatásokat. A megyei önkormányzás fennmaradása esetén valódi területi önkormányzattá kellene átalakítani, vagyis területfejlesztési feladatokkal kellene felruházni. A jelenlegi magyar megoldás, mely szerint működik egy politikailag legitim választott testület, melynek nincs szerepe a területfejlesztésben és helyette ezt a feladatot sajátos szempontok szerint delegált tagokból álló tanács gyakorolja, teljességgel abszurd és antidemokratikus. 9

A megyei önkormányzatok megerősödését jelentené, ha megváltozna a közgyűlési tagok választási rendszere. A jelenlegi két féle - alapvetően pártelvű - , 10 ezer alatti, illetve feletti településekből álló listás választás helyett át kellene térni a kistérségre épített, több mandátumos egyéni választókerületi rendszerre, melyhez kapcsolódóan kompenzációs listán bejuthatnának a megyegyűlésekbe a pártok megyei reprezentánsai is. A kistérségi érdekek megyei szintű intézményesített képviselete erősíthetné a kistérségi identitás kialakulását is. A választási rendszer átalakulásával természetesen fennáll annak a "veszélye", hogy nem kis parlamentek, hanem valódi térségi érdekeket megjelenítő megyei testületek jönnek létre.

Bármilyen irányban történik is a megyerekonstrukció megváltoztatása, ez nem eredményezheti a települési érdekek elsődlegességének megkérdőjelezését. Nem a települések fölött álló, hanem a velük együtt dolgozó, a települések integrált érdekét megvalósító valódi térségi önkormányzat tudja erősíteni az önkormányzatiságot.

A kormányzati szándékok szerint regionális szintre telepíthetők a nagyobb gazdaságfejlesztési támogatások, a jelentősebb foglalkoztatási, infrastrukturális és környezetvédelmi beruházások, valamint az interregionális kapcsolatok állami feladatai, amihez a regionális területfejlesztési intézményrendszeren keresztül az állami támogatások egy része is decentralizálható és nemzetközi forrás is illeszthető. A regionális színtű szerveződések kialakításánál is szükséges érvényesíteni azt az elvet, hogy ne sérüljenek a települési önkormányzati érdekek.

A decentralizáció elve csak részlegesen teljesül, mivel a regionális fejlesztési tanácsokban a központi hatalom képviselőinek túlsúlya érvényesül. Ugyanakkor nem szolgálja a térségek és így az önkormányzatok érdekét, hogy a regionális tanácsokban az állam, a minisztériumok képviseletét többnyire nem köztisztviselők, hanem különféle színtű politikusok látják el.

Az elmúlt kormányzati kezdeményezések kudarca bizonyította, hogy a magyar közigazgatást szelvényeiben nem lehet átalakítani és a valódi reform strukturális átrendezésekkel, térképrajzolgatással nem pótolható. Elengedhetetlenül szükség van a közigazgatási (állami és önkormányzati) rendszer átfogó áttekintésére és részletes elemzésére működési és hatékonysági szempontból. A valóság tényleges megismerése nélkül csak látszattevékenységről beszélhetünk, melynek következtében az önkormányzati rendszer veszít fejlődési üteméből és hatékonyságából.

Dr. Zongor Gábor
jo gász, önkormányzati szakíró

Jegyzetek:

1. Lásd: A helyi önkormányzatok Európai Chartája - Ön-Kor-Kép, 1995 július- augusztus 21- 25. oldal

2. Lásd: a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 44/A.§(1) bekezdés c) pontját: "A helyi képviselő testület:

c) Az önkormányzati törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,"

3. Lásd: a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 1.§ (5) bekezdése: "törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat. A kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg az Országgyűlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról."

4. Lásd: Zongor Gábor: Államreform, vagy mi? - Népszabadság 2003. augusztus 5. 12. o.

5. Az IDEA-program részeként megvalósított modellkísérletek többsége - a bajai, a makói, a marcali és a tabi kistérségben - a meglévő, jó kapcsolatok finomítását végezte el és valójában nem voltak tényleges modellkísérletek.

6. Lásd: a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 6.§ (1) bekezdését: "6.§ (1) A községnek, városnak, fővárosnak és kerületeinek (továbbiakban: települési önkormányzat), a megyei önkormányzatnak egymástól eltérő feladat- és hatáskörei lehetnek:

a) a helyi önkormányzatok a helyi igényektől és teljesítőképességtől függően egymástól eltérő önkormányzati feladat- és hatásköröket vállalhatnak;

b) törvény a nagyobb lakosságszámú és teljesítőképességű önkormányzatoknak - más helyi önkormányzatokhoz képest - több kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg. A kisebb lakosságszámú település önkormányzata - amennyiben saját maga vagy társulásával arról közösen gondoskodni tud - működési területén önként vállalhatja a törvény által a nagyobb lakosságszámú települési önkormányzatnak, illetve megyei önkormányzatnak kötelezően előírt közszolgáltatás megszervezését. Ilyen esetben költségvetése számára igényelheti az átvállalt feladattal arányos fedezet biztosítását."

7. Borsod-Abaúj-Zemplén megye északkeleti részén, a Zempléni Tájvédelmi Körzet részeként, városhiányos térségben 18 település (mintegy 10 ezer lakos) szervező-ellátó központja az 1207 lakosú Pálháza nagyközség. A település képviselő-testülete 2000 óta folyamatosan pályázik a városi címre, melynek elnyerése a mikrótérségben valóságos térségfejlesztési hatást eredményezhet.

8. Lásd: Sólyom Z.: A területpolitika kormányzati koordinációja, avagy a decentralizáció centralizációja - ÖNkormányzat 2004/11. 4-5. o.

9. A megyei területfejlesztési tanácsok létrehozatalában jelentős szerepe volt az SZDSZ-nek, mivel a liberális párt ragaszkodott hozzá, hogy a megyei önkormányzat "ne oszthasson pénzt". Úgy látszik, hogy az már nem zavarta a szabaddemokrata politikusokat, hogy a nem választott megyei területfejlesztési tanácsok oszthatnak pénzt.

Kistérségi javaslatok

A Községek, Kistelepülések és a Kistérségek Országos Önkormányzati Szövetsége (KÖSZ) támogatta és támogatja a kistérségek létrehozását, fontosnak tartja a városok és falvak együttműködését, a kistérségek egymás közötti és a kistérségeken belüli kooperációt. Wekler Ferenc, a KÖSZ elnöke, a KÖSZ állásfoglalás-tervezetében hangsúlyozza, hogy a szövetség kiemelten kezeli a kistérségeket alkotó települések érdekeinek védelmét és képviseletét, ezért közreműködnek a felmerülő érdekellentétek feloldásában is. A szövetség május 18- 20-án tartja tavaszi közgyűlését, ahol az alábbiakban közölt állásfoglalás-tervezetet vitatják meg és fogadják el. A szövetség tagjai kritikusnak látják a kistérségek működésének egyes jogi hátterét, ezért javaslatot tesznek a működési problémák kijavítására.

A KÖSZ álláspontja szerint a kistérségekkel kapcsolatos jogszabályok szinte kivétel nélkül rendkívül rövid határidőket szabnak meg egy-egy feladat megoldására, rákényszerítve a társulásokban résztvevő önkormányzatokat arra, hogy ésszerűtlen megoldásokat vállaljanak fel az állami támogatás megszerzése miatt. A kistérségi normatívák igénylésére például ötnapos határidőt adott a jogszabály, amely határidő jogvesztő volt.

Nincs koherencia a társulásokra vonatkozó jogszabályok között, így sokszor a Belügyminisztérium sem tud megnyugtató választ adni a felmerült kérdésekre.

Az eddigi területfejlesztési feladatok ellátásán túl számviteli, illetve jogi kötelességek tömege is a kistérség nyakába szakadt. Ahhoz hogy ezen "kihívásoknak" megfeleljenek a társulások, szakembergárdára van szükség, ennek pedig jelentősek a költségei, melyek a megtakarításokból csak hosszú távon finanszírozhatóak. Ha egy önkormányzati hivatal keretei között működik a szervezet, akkor köztisztviselői besorolásúak a munkatársak, ha önálló szervezetet hozott létre a kistérség, akkor közalkalmazottként dolgoznak az alkalmazottak. Ugyanazokat a feladatokat más jövedelmi kategóriákban látják el a munkatársak.

A kistérségi lehatárolás számtalan helyen, térségben komoly feszültségforrást eredményezett. Ezért a szövetség kezdeményezi, hogy a lehatárolás módosítására vonatkozó alulról jövő igényeket fogadja nyitottan a döntéshozó.

Közoktatás

A közoktatási feladatellátást érintő létszámhatárokkal kapcsolatosan a KÖSZ kéri, hogy az általános iskolák 1. és 5. évfolyamaira vonatkozó 75 százalékos létszámhatárt 65 százalékra módosítsa a kormány, s ugyanezt kezdeményezik az óvodák esetében is. Ez jelenleg csak abban az esetben érvényesíthető, ha az intézményt négy vagy több település tartja fenn, illetve ha az alapofokú intézményt a középfokúval összevonják. Kezdeményezik, hogy a költségvetés normatíva biztosításával finanszírozza szeptembertől az óvodába bekerülő, de harmadik életévét csak az adott tanév közben betöltő gyermek óvodai elhelyezését. Ezzel megoldódhat az év közbeni "csoportba kerüléssel" kapcsolatos probléma, egyszerűbb a normatívák felhasználásának igénylése és ellenőrzése. Mivel az óvodai normatíva lényegesen alacsonyabb a bölcsődeinél, megtakarítást is jelenthet a költségvetésnek ez a megoldás. Ennek érdekében javasolják a két érintett minisztérium közötti egyeztetést.

A KÖSZ álláspontja szerint szükség van a közoktatás területén eddig biztosított órakedvezmények rendszerének áttekintésére, a kedvezmények körének, illetve mértékének szűkítésére, valamint a megbízatásokkal járó többletterhek szabadidővel történő kiváltására. A jelenlegi rendszer a kedvezmények biztosítása mellett az így keletkezett többletfeladatot túlóra kifizetéssel ismeri el, ami az alulfinanszírozott önkormányzati költségvetéseket terheli.

A hatályos szabályozás néhány esetben nem tesz különbséget az intézmény nagysága szerint, pedig indokolt lenne például a közalkalmazotti tanács vezetőjének kedvezményét is e szerint differenciáltan megállapítani, a szakszervezeti kedvezményhez hasonlóan.

Házi segítségnyújtás

Minden önkormányzatnak kötelező feladata a házi segítségnyújtás. A 2004. évi kistérségi pályázatban erre a feladatra még nem volt szükséges társulási megállapodást létrehozni, de az idén bekerült a többcélú kistérségi társulások kötelezően ellátandó feladatai közé. E tevékenység optimálisan helyi szinten látható el, hiszen igénylői ott élnek, az adott településen kérik az ellátást, célszerűtlen volt ezt a szolgáltatást kistérségi szintre emelni.

A társulások a normatívák lehívása miatt vállalták e feladatot, s a társulási megállapodásokat ennek megfelelően módosították is. Problémát okoz viszont, hogy a költségvetési törvény szerint a házi segítségnyújtás működési engedélyére is szükség lenne a vonatkozó normatíva igényléséhez, ezzel az engedéllyel azonban az előírt határidőre nem rendelkeztek. Félő, hogy az engedély hiánya miatt az összes kistérségi normatíva visszafizetésére is sor kerülhet, a kormányrendelet alapján ugyanis bármely feltétel hiánya ekként szankcionálható. Enyhít ugyan a fenti jogszabályi kötöttségen egy másik paragrafus, de annak megfogalmazását sem tartja egyértelműnek a KÖSZ. Ezért a kormányrendelet egyértelműsítését kérik.

Esély az élhetőbb faluért

Közvetlen egyeztetést kezdeményezett a 48 leghátrányosabb helyzetű kistérség polgármestereivel és jegyzőivel Lamperth Mónika belügyminiszter arról, hogy a kistérségek területfejlesztési és önkormányzati társulásai milyen lehetőségeket látnak a feladatellátásban. Ősszel a felülvizsgálatok során a tárca visszatér minden, a hátrányos helyzetű térségeket érintő tipikus problémára - derült ki az érintett kistérségek számára szervezett belügyminisztériumi konferencián.

A 48 leghátrányosabb és a 47 hátrányos helyzetű kistérséget elsősorban a gazdasági aktivitást nehezítő infrastrukturális hiányosságok jellemzik, illetve a lakosság jövedelemszerzésének bizonytalansága és a pénzjövedelemmel nem rendelkezők magas aránya. Emellett ezeken a településeken az ott élők ellátottsága hiányos a közszolgáltatások tekintetében, ide számítva elsősorban az egészségügyi, az oktatási, az idősgondozási szolgáltatásokhoz való hozzáférést, az összekötő utak állapotát, az ivóvíz minőségét, a hulladékkezelést - fejtette ki Lamperth Mónika belügyminiszter.

Önkormányzati
támogatások

A tavaly induló 75 új, címzett támogatással megvalósuló beruházásból 11 leghátrányosabb helyzetű kistérséget érintett: öt Borsod-Abaúj-Zemplén megyei, két Jász-Nagykun-Szolnok megyei, illetve egy-egy Nógrád, Hajdú, Szabolcs és Somogy megyei kistérséget. 2004- 2006 között a 11 kistérség 8,4 milliárd forintban részesül. A 2005. évi új, induló címzett támogatásról szóló kormány-előterjesztés tíz leghátrányosabb kistérségben szerepeltet beruházásokat.

A tavalyi céltámogatásokból kilenc beruházás érint nyolc hátrányos helyzetű kistérséget. Hét esetben egymilliárd forint alatt szennyvízcsatorna-hálózat építésére, két esetben belterületi vízrendezéshez kaptak támogatást. Összesen hárommilliárd forint támogatással 4,8 milliárd forint értékű beruházás valósulhat meg. Az idei céltámogatás decentralizált, a hét régióban döntenek az elosztásáról.

Az önhibájukon kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok támogatási keretéből tavaly a 918 leghátrányosabb helyzetű kistérséghez tartozó önkormányzat közül 518 kapott 7,7 milliárd forintot. Az összes támogatással érintett önkormányzat száma 1118 volt. A működésképtelen önkormányzatok egyéb támogatási keretéből összesen 330 település kapott, csaknem egymilliárd forint értékben. Az összes támogatás 2,3 milliárd forint volt.

A céljellegű decentralizált támogatásból megvalósuló beruházások a 48 kistérségből 44-et érintenek. Ez 433 települést jelent, amelyek így egymilliárdos támogatást kaptak. A területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatásból a 48 leghátrányosabb helyzetű kistérség 434 települése mintegy négymilliárd forintot kapott, amelyből 11,25 milliárd forint értékű beruházást valósíthat meg. A vis maior támogatásból 15 leghátrányosabb helyzetű kistérség 36 települése kapott 362 ezer forintot a központi keretből, míg a megyei keretből 46 önkormányzat 180 ezret.

Az önkormányzatok EU önerő alapjából a 48 leghátrányosabb helyzetű kistérség önkormányzatai 258 pályázatot nyújtottak be, mellyel közel 2 milliárd forint támogatást nyertek el. Az elnyert támogatásokkal az elkövetkezendő években közel 30 milliárd forint értékű beruházás valósulhat meg ezekben a térségekben.

Nem csökkentek
a területi különbségek

Az elmúlt három év alatt a normatív és átengedett központi támogatásokon felüli fejlesztési pénzeszközökből a 48 leghátrányosabb helyzetű kistérségbe több mint 80 milliárd forint jutott az országos 350 milliárdból. Ez azt jelenti, hogy az ország 15 százalékát kitevő lakosságának jutott a fejlesztési források 23 százaléka.

A területi célokat szolgáló eddigi intézkedések azonban a piaci alapú, az egyenlőtlenségeket fokozó folyamatokat csak mérsékelni tudták, megállítani nem. Olyan mértékű különbségek fordulnak elő az országban, amelyek elfogadhatatlan esélyegyenlőtlenséget teremtenek, és a fejlődést is korlátozzák. A legelmaradottabb térségek a keleti és délnyugati országrészekben szinte összefüggő területet alkotnak. Ma nehezen megközelíthetőek, periférikus helyzetűek és konzerválták az elmaradott helyzetüket az elmúlt időszakban. Alapvető a gazdaságot korlátozó infrastrukturális szervezési és az emberi erőforráshoz kapcsolódó hiányosságok megszüntetése. Fontos cél, hogy az ország települései, térségei, régiói versenyképessé váljanak ezzel segítve elő az Európai Unió átlagához való gazdasági-társadalmi felzárkózást. Javítani kell a közlekedési elérhetőséget, a közigazgatási, informatikai, pénzügyi, tanácsadási szolgáltatásokat, valamint megfelelő szintű munkaerőt kell képezni.

Ma már látható, hogy nem elég csak a kistérségi szintű elemzés, a települési szintig le kell jutniuk a döntéshozóknak - fejtette ki a belügyminiszter. Alapvető fejlesztéspolitikai prioritás, hogy az infrastrukturális fejlesztésekhez elegendő forrás álljon rendelkezésre mind külföldi, mind állami, mind a civil szféra bevonásából származó pénzeszközökből. Emellett alapvető társadalompolitikai törekvés a foglalkoztatottság növelése, a gyermekeket nevelők támogatásának igazságosabbá tétele és a nyugdíjasok, különösen egészségügyi és szociálpolitikai helyzetének javítása.

A kistérségi társulások ösztönzése

A kormány 2002 őszén a kormány egymilliárd forintot különített el a leghátrányosabb kistérségek részére, amely akkor 42 kistérséget jelentett. A következő évben kétmilliárdos vissza nem térítendő támogatási alap állt rendelkezésre. Új fejezetet kezdődött tavaly, amikor 7,7 milliárd forint támogatást nyújtott a Belügyminisztérium a kistérségi társulások megalakulásának támogatására. Az idén 9 milliárd forint normatív támogatás szolgálja a létrejött kistérségi társulásokban a közös feladatellátást, és 6,4 milliárd forint az új komplex társulások támogatását.

A többcélú kistérségi társulások megalakulása ösztönzésének fontos célja a közszolgáltatások színvonalának javítása - közoktatási területen a szaktanárok utaztatásával próbálják biztosítani a továbbtanuláshoz nélkülözhetetlen színvonalas oktatást. A lakosság számára elérhetővé kívánják tenni azokat a közszolgáltatásokat, amelyek nem valamennyi településen biztosítottak - például szociális területen több társulás vállalta a jelzőrendszeres házi segítségnyújtás kiépítését, amelynek segítségével az egyedülálló, önmagáról teljes egészében gondoskodni nem tudó, főleg idős emberek helyzetén javítanak. Példaként említhető a mozgókönyvtári szolgáltatás is, melynek szervezésével azokon a településeken is elérhetővé válik a könyvtári szolgáltatás, ahol egyébként nincs nyilvános könyvtár.

A belügyminiszter szerint az együttműködés erősítésével a kisebb jövedelemtermelő képességű önkormányzatok közösen nagyobb eséllyel valósíthatnak meg fontos fejlesztéseket. A modern Európa kihívásainak olyan Magyarország tud megfelelni, amelynek önkormányzati rendszerét a partnerség és együttműködés jellemzi. A társulások megalakulásával elkerülhető, hogy ne jöhessenek létre párhuzamos fejlesztések. A többcélú kistérségi társuláson belül elérhető, hogy az egyik településen az oktatási intézmény fejlesztése valósulhasson meg, míg a másikon a szociális intézményt részesítsék előnyben.

A "térségben gondolkodás" előnyeinek felismerése elősegíti a határokon átnyúló együttműködések létrejöttét is, aminek a jövőben stratégiai jelentősége lesz. A kistérségi összefogás később a megyei területi önkormányzás korrekciójához is elvezethet, fontos szerepet játszhat a regionális fejlesztési döntéseknél, és kiváló "iskolája" lehet az Európai Unióban elengedhetetlen kompromisszumkészségnek

A közigazgatás
korszerűsítése

A tervek szerint az idén folytatódik a közigazgatás területi rendszerének korszerűsítése. A regionalizáció irányába mutat a regionális és kistérségi szervezést igénylő államigazgatási feladat- és hatáskörök, valamint a területi államigazgatási szervek átalakítására vonatkozó intézkedésekről kormányrendelet. Ez célul tűzi ki a kistérségi, körzeti szinten egyes kiemelt, nagyobb szakértelmet igénylő, államigazgatási feladatok átadásának az előkészítését a kistérségi székhely jegyzőjéhez. Emellett célozza a körzeti szinten ellátott államigazgatási feladatok - például építésügy, gyámügy, okmányirodák, szociális igazgatás - , valamint a városi, körzeti földhivatalok, ÁNTSZ városi, körzeti intézetei, APEH körzeti kirendeltségei kistérségi szintű harmonizációját.

Szintén cél a területi államigazgatási szerveknek a felügyelő miniszterek által elvégzendő felülvizsgálata azzal a céllal, hogy átfogó javaslat készüljön a kormány számára a miniszterek által irányított területi szervek új rendszerének a kialakítására. A felülvizsgálat alapján meg kell határozni a megszüntethető, illetve a helyi önkormányzatoknak és nem közigazgatási szerveknek átadható területi államigazgatási feladatokat és hatásköröket. Meg kívánják határozni azokat a központi szintről területi szintre leadható államigazgatási feladatokat és hatásköröket, amelyek önálló szervezet kialakítása nélkül a közigazgatási hivatalokhoz telepíthetők. Emellett a megszüntethető, összevonható területi államigazgatási szerveket, valamint a jelenleg megyei szinten, vagy annál magasabb szinten működő területi államigazgatási szerveknek a statisztikai-tervezési régiókkal való területi harmonizációjának ütemezését.

Domján Lajos

PhD hallgató (PTE TTK FDI)

Program a hátrányos helyzetű térségekért

Az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium (ICSSZEM) az esélyegyenlőség előmozdítása érdekében kiemelt figyelmet fordít az elmaradott, hátrányos helyzetű kistérségek és kistelepülések fejlesztésére - jelentette ki egy konferencián Göncz Kinga, a tárca vezetője.

Az ICSSZEM - előkészítőként - felelős a szociális és a gyermekvédelmi törvény módosításaiért. A legutóbbi, 2004-es módosítás az integrált, részben kistérségi szinten ellátandó feladatok meghatározásával, a falugondnoki rendszer továbbfejlesztésével hozzájárult ahhoz, hogy a kistelepülések lakói jobban hozzáférhessenek a szociális szolgáltatásokhoz.

"Élhetőbb faluért" programot a tárca egyik jogelődje, az Esélyegyenlőségi Kormányhivatal indította. A tárcaközi módon szervezett program céljai közé tartozik többek között a hátrányos helyzetű településeken élők foglalkoztathatóságának javítása, a programhoz tartozó kistérségekben a magasan képzett szakemberek munkavállalásra ösztönzése, részükre munkalehetőség biztosítása, a munkanélküliek munkapiaci integrációjának elősegítése, jövedelmi helyzetének javítása közmunkaprogramokkal, valamint a helyi közösség fejlesztése, a hagyományőrzés támogatása.

A program másik eleme a műemlékek megóvását és restaurálását, a középületek karbantartását, fejlesztését, a helyi kulturális és természeti értékek széles körben való megismertetését támogatja. Segíti a településeket, kistérségeket, hogy alkalmassá váljanak az uniós források megszerzésére, hatékony és fenntartható programok megvalósítására, a határ menti településeket pedig abban, hogy szomszédos országokkal együttműködjenek, a közös fejlesztési programok kidolgozása és megvalósítása érdekében. Támogatja a hátrányos helyzetű településeken előállított tájjellegű termékek népszerűsítését és széles körű megismertetését, valamint a különböző környezetvédelmi programok elindítását.

Közösségi
kezdeményezések

Közösségi részvételt, kezdeményezéseket támogató program célja a közösségi alapú strukturált, összetartó és szolidáris helyi társadalom megerősítése, a folyamatban résztvevők közötti együttműködés és partnerség építése. A településszintű fejlesztési folyamat az élet minőségének javítását segíti elő és egyenlő esélyt biztosít ahhoz, hogy az egyének és közösségek a társadalmi fejlődés előnyeiből részesüljenek. A közösségi kezdeményezések a települések megtartó erejének növeléséhez járulnak hozzá.

A program másik részének keretében az ICSSZEM megkezdte a közösségek megyei támogató hálózatainak, s azok országos koordinációs rendszerének kiépítését. A megyei támogató hálózatok képzési programokat indítottak, tapasztalatcserét tettek lehetővé, látogatásokat, konzultációs napokat szerveztek, s kialakították a fejlesztők szakmai műhelyét, valamint az országos koordinációs szervezetrendszert.

Szociális programok

A tárca három vidékpolitikai vonatkozású szociális programot szervez, a hároméves kistérségi szociális felzárkóztató programot, a szociális földprogramot, illetve ide tartozik a falugondnoki szolgálat támogatása.

A szociális alap - és szakellátások, valamint gyermekjóléti alapellátások fejlesztését az érintett területfejlesztési tanácsok, illetve az ICSSZEM közösen finanszírozza, átlagosan 50-50 millió forinttal. Így egy évben egy kistérség megközelítőleg 100 milliót költhet a fent említett szolgáltatások fejlesztésére, kiépítésére. A kistérség a települési önkormányzatok és civil szervezetek részvételével hároméves fejlesztési tervet készít, mely alapján történik a program három éven keresztüli finanszírozása.

A szociális földprogram a vidéki munkanélküliség és más típusú szociális hátrányok kezelésére jött létre. Mezőgazdasági termelésre alkalmas vagyonnal nem, vagy azzal kismértékben rendelkező, szociálisan hátrányos helyzetű családoknak kedvezményes szolgáltatásokkal, juttatásokkal lehetőséget teremt háztáji jellegű kistermelésre, illetve állattartásra, az egyéni és közösségi, valamint a helyi erőforrások kihasználásával. A program 10 megyében működik, és meghívásos pályázati rendszerben a leghátrányosabb helyzetű településeknek van lehetőségük a minisztériumi támogatások elnyerésére.

A falugondnoki hálózat szociális ellátórendszerbe történő integrációját megelőzően, s azt követően is, a minisztérium modellkísérletet folytatott a hálózat kiépítésével és fejlesztésével kapcsolatban.

Emellett elindult a Cserehát modellprogram, amelynek célja a Csereháti Térségben egy átfogó, modellértékű, több közszolgáltatást átfogó minta kidolgozása, a humán erőforrások komplex megerősítése, a térség elszigeteltségének oldása és a közlekedési rendszer fejlesztése, illetve a természeti és kulturális diverzitás értékével bíró térség erőforrásainak megőrzése és értékteremtő hasznosítása