Alternatív vitarendezési eljárások

Az új megoldás segíthet az önkormányzati célok megvalósításában

Az alternatív vitarendezési eljárások nagyon gyors terjedésének egyre inkább tanúi lehetünk az EU tagállamaiban is. Ezt az expanziót tetten érhetjük az esetek számának növekedésében is, de Európában legfőképpen a jogi szabályozás azon területeinek ugrásszerű gyarapodásában, ahol az alternatív vitarendezés egyes eljárásait a szabályozásba beépítik a jogalkotók. Ennek egyik oka az lehet, hogy az egyes jogterületek működési, igazgatási, igazságszolgáltatási hatékonyságának drámai korlátaival szembesülve bizakodnak a jogalkotók a "peren kívüli", vagyis a tényleges és kvázi jogvitákon kívüli megoldások alkalmazásában. Másfelől az EU intézmények, a nemzetközi szervezetek ajánlásai is ebbe az irányba mutatnak.

Érdemes megvizsgálni, melyek azok az önkormányzati kérdések, amelyek tekintetében ma már jogszabály írja elő a vitarendezés, vagy annak valamely elemének alkalmazását, s azt is, hogy melyek azok a konfliktusok, melyekben az alternatív vitarendezési eljárások a vita feloldásához segíthetnek, s ahol e viták szereplőjeként, vagy más okból az önkormányzatok kulcsszerepet játszanak.

A rendszerváltáskor az önkormányzati törvény sajátos helyzetet alakított ki. A korábbi nagyfokú centralizáltságot az elemi önrendelkezés és igazgatás váltotta fel. Ez nagyfokú autonómiát jelent a települések szintjén jelentős közszolgáltatások megszervezésében, a fejlesztés döntéseiben. Ennek politikai hozadékát egy kicsit sem megkérdőjelezve meg kell állapítanunk, hogy az önrendelkezés, és különösen az igazgatás ilyen elemi szintre történt tagoltsága számos problémát generált a későbbiekben.

Az alacsony szinten megvalósított képviselet azt az érzetet keltheti az érintettekben, hogy a kapcsolat a képviselők és a képviseltek között olyan közvetlen, hogy az minden kérdésben legitimmé teszi a képviselők döntéseit. Ezzel kapcsolatban meg kell jegyeznünk, hogy az önkormányzatok tevékenységével a magyar lakosság talán a legelégedettebb a politikai intézmények palettáján. Ugyanakkor az igazgatási feladatok olyan elemi szintekre tagolódnak, ami szinte lehetetlenné teszi, hogy valamennyi szinten szakszerű végrehajtó apparátus hajtsa végre a döntéshozó testületek határozatait. Sokszor a helyi képviselők is kevés szakértelemmel rendelkeznek a fontos döntések meghozatalához, s értelemszerűen nem vehetnek igénybe olyan szakértői apparátust, mint például a parlamenti képviselők. Mindezek a tényezők is hozzájárulnak ahhoz, hogy meglehetős gyakorisággal keletkezzenek éles ellentétek, melyek feloldatlansága finanszírozási, szakmai, és politikai krízisekhez vezethet.

Fejlesztési stratégia, tervezés,
koncepciókészítés

A közösséget érintő legfontosabb döntéseket a közösség egyetértése legitimálja. A települések jövőképe, fejlesztési programja mindig hosszabb időtávra vonatkozik, ami szintén erős, széleskörű konszenzust követel meg. Zavart okoz, ha a politikai választási ciklusok szerint váltakozó politikai erők változtatják a fejlesztési stratégiákat, amelyek meghatározzák a területhasználatot, az infrastrukturális fejlesztési politikát, a helyi munkaerőpiaci befolyásolás céljait és eszközeit, vagy a befektetők bizonyos célcsoportjainak ösztönzését.

A koncepció készítése, a megvalósítandó szabályozás célkitűzései, módszerei, az annak nyomán alakuló megvalósítás, megvalósulás kontrollja számos nehézséget vet fel. Elvi nehézségként arra szoktak hivatkozni, hogy a tervek megértése olyan szakértelmet feltételez, amely a polgárok döntő többségét eleve kizárja a tájékozódás lehetőségéből is. A koncepciók, tervek által érintett kérdések bonyolultak, összetettek, értelmezésük nagy adat- és szabályrendszer ismeretét feltételezi. További problémaként szokták említeni, hogy az egyes területekre vonatkozó információk csak a teljes területre meghatározott koncepció, terv áttekintéséből vezethetők le. Gyakorlati problémákat is felvet a tervek, programok, dokumentációk megtekintése. Részben kevés példány áll rendelkezésre, részben hiányzik a megtekintést biztosító személyzet. A használat során törvényszerű állagromlás, pótlás nehézségei még azok számára sem teszik hozzáférhetővé a terveket, akik erre igényt tartanának, s a szükséges ismeretekkel, képzettséggel is rendelkeznek.

A tájékoztatás szintjei

Milyen igényeket vet fel tehát e kérdések kommunikációja? A tervben rögzített célok, politikák elfogadásának több szintje van. Egyrészt a tervek elfogadása az önkormányzatok bizottságainak, testületeinek feladata. E testületek tagjai - különösen kistelepülések esetében -, a testületi munka során bár bizonyos fokig kiművelték magukat a tervek értelmezésében, de mégiscsak laikusok. Számukra is fontos, hogy az általuk képviselt terület, ágazat szempontjából "leválogatott" térképi és szöveges adatokat látványos, közérthető formában láthassák, a végrehajtás menetét jól dokumentáltan ellenőrizhessék, s választóik, apparátusuk számára közvetíthessék. A tájékoztatás, kommunikáció másik szintje, hogy a terület polgárai, gazdálkodói, intézményei távlati stratégiájuk alakításához igénybe vehessék mindazokat az információkat, amelyek a tervben fellelhetőek, vagy egyszerűen csak módjuk nyíljon a terv által meghatározott politikák, stratégiák megismerésére, véleményezésére, a megvalósítás kontrolljára.

Új technikai lehetőségek

Korunk új technikai lehetőségeinek birtokában, az elektronikus formában létrehozott és karbantartott terveknek, adatoknak megvan az a különleges tulajdonságuk, hogy reprodukciójuk végtelenül egyszerű és egyszersmind olcsó. A térinformatikai rendszerek különleges előnye, hogy a térképi és szöveges adatokat területi vagy tematikus bontásban könnyen előállíthatjuk. Így kijelenthetjük, hogy a tervek nyilvánosságának megteremtése egyre kevésbé ütközhet technikai akadályokba.

Bármilyen területi - fejlesztési, tervezési - kérdéskör érdekek, érdekkülönbségek kérdése is, s csak akkor kezelhető, ha a kérdéskör által érintett problémák, konfliktusok természetét ismerjük. A jó megoldások megtalálásának előfeltétele, hogy a területpolitikai kérdések szereplőinek érdeke, akarata megnyilvánuljon. Az érdekellentmondások akkor értelmezhetők, ha azok, akiknek érdekei ellentmondanak egymásnak, kapcsolatban, kommunikatív viszonyban állnak egymással. A területpolitikának képesnek kell lennie arra, hogy kimunkálja és alkalmazza a konfliktusok kezelésének technikáit, mivel a konfliktus nem elkerülendő rossz, hanem potenciális fejlesztőerő. Ez megköveteli e terület művelőitől, hogy ezen ellentéteket, konfliktusokat átlássák, s a lehetséges keretek között kezeljék, vagyis e folyamatok kézben tartására, menedzselésére eszközeik, technikáik legyenek.

A területfejlesztést szélesebb társadalmi konszenzusnak kell legitimálnia. Kinek az érdeke a területi, települési konfliktusok feloldása, a társadalmi részvétel kiszélesítése? Egyfelől kézenfekvően azoké, akik kiszorultak, akik nem voltak képesek érdekeik artikulálására. A hatalmi (érdekérvényesítő pozícióban) levők érdeke, hogy minél szélesebb társadalmi konszenzus legitimálja működésüket. Ez nemcsak azon közvetlen érdekeltséget jelenti, hogy a választási ciklus lejárta után újraválasszák a politikusokat, hanem azt is, hogy választási cikluson túlnyúló elhatározásokat lehessen hozni, stratégiákat építeni, amelyek hosszútávon javítják a település, térség és szereplőinek helyzetét.

Közszolgáltatások
megszervezése,
intézmények működtetése

Az önkormányzati törvény az önkormányzatok hatáskörébe adja a helyi közszolgáltatások széles körének megszervezését. Ezek a szolgáltatások az intézményi hálózat következtében nagyon széles skálát fognak át, az alapszolgáltatásoktól a legkülönbözőbb kulturális szolgáltatásokig. A közszolgáltatások biztosításának korábbi gazdaságtalan, a hatékonyság minimális elemeit nélkülöző megszervezése elengedhetetlenné tette, hogy ezeknek a szolgáltatásoknak a biztosítására új technikák szülessenek. De ha erre a helyi önkormányzatok maguk nem is éreztek indíttatást, a központi támogatások megszüntetése és új ágazati finanszírozási technikák bevezetése elengedhetetlenné tette, hogy a szolgáltatások biztosításának új - a kisebb falvak esetében rendszerint több település együttműködésére épülő - rendszere alakuljon ki. Ez az átmenet tipikusan konfliktusok forrása. Meg kell azonban jegyezni, hogy a modern demokráciákban is napirenden lévő kérdés a közszolgáltatások hatékonyságának növelése, bár lényeges különbség, hogy ezt nem kényszerülnek olyan gyorsasággal és radikálisan átszervezni.

Vegyük példaként az egyik legjelentősebb, helyi szinten megszervezendő közszolgáltatást, a közoktatást. Az elmúlt években az egyik leghangsúlyosabb kérdés volt az oktatásügy reformja, az iskolák bezárása, vagy a kistelepülések iskoláinak ügye. Ezek a konfliktusok is mutatnak bizonyos tipológiát. A kistelepülések jellegzetes dilemmájaként jelentkezik, hogy egyfelől számos társadalmi, közösségi érték fűződik a helyben működtetett iskolához, másfelől a korszerű pedagógiai követelményeknek ma már nem felelnek meg az összevont osztályos, technikailag rosszul felszerelt, szaktanárokkal nem rendelkező iskolák. A nagyobb megyei jogú városok szintén sajátos oktatásügyi vitákkal szembesültek. Az oktatási kapacitásokat csak úgy lehet csökkenteni, ha a város egyes részein intézményt szüntetnek meg. Ezzel azonban helyi érdekeket sértettek, ami az érintett szülők tiltakozását váltotta ki. Harmadik jellegzetes problémaként említhetjük főként Budapest, de más városok agglomerációjának településeit, ahol az elmúlt évek demográfiai változásai ellentétesek voltak az országos trendekkel, s ezen felül a bejárás mértéke is lecsökkent. Ezért ezeken a településeken ugrásszerűen megnövekedett az oktatási intézmények iránti igény, s ez szintén helyi konfliktusokhoz vezetett. Ugyanezen folyamat másik oldalaként azok a városszéli iskolák, melyeket a bejáró gyerekek magas arányban vettek igénybe, szintén nehéz helyzetbe kerültek, mivel a fenntartónak a normatív finanszírozáson felül hozzá kell járulnia a fenntartás költségeihez.

Nem csak a települési ön-kormányzatok feladataihoz tartozó szolgáltatások átszervezése van napirenden, hanem országos hatáskörű intézményeké is, mint például a MÁV vagy VOLÁN. Itt alapvetően az a konfliktus forrása, hogy adott színvonal biztosítására nincs meg a forrás. Ezért vagy a szolgáltatások leépítésére, vagy minőségének csökkentésére, vagy díjának emelésére, vagy magánkézve adására, illetve ezeknek a kombinációjára van szükség. Sok érdekcsoport érintett ezekben a problémákban. Fontos jellemzője ennek a konfliktustípusnak, hogy olyan, az elmúlt évtizedekben szerzett jogok megvonásával, elvesztésével jár, mint az ingyenes vagy az olcsó közszolgáltatás.

A konfliktusok kezelése

Vannak olyan fejlesztések, amelyek a társadalom vagy a település egészének érdekeit szolgálják, de van egy földrajzilag, lakóhely szerint jól lehatárolható réteg, amely rosszabbul jár. Valójában a "csak ne az én kertembe" típusú probléma az egyik legáltalánosabb, és a modern társadalmak egyik legakutabb településfejlesztési konfliktusforrása. A kérdés lényege a legtöbb esetben azokon a károkon van, amit egy-egy szűkebb környezetnek el kell viselnie a közösség egésze számára hasznos beruházás érdekében. A károk kompenzálása a kulcskérdése ennek a problémának. Sok példa van a megegyezésre, de sok példa van arra is, hogy a lakosság szó szerint semmilyen áron nem hajlandó engedni.

Az ingatlanfejlesztési és beruházási elképzelések által kiváltott lakossági tiltakozásnak és ellenállásnak többféle oka lehetséges. Az érintettek gyakran nyilvánítják ki félelmüket amiatt, hogy az illető beruházás tönkreteszi, vagy megbontja a környezet biológiai egyensúlyát, vagy egyszerűen csak gyökeresen eltér a szóban forgó területek jellegétől. Új utak, hidak, autópályák, építése, továbbépítése, a nyomvonalak kijelölése szinte mindig ilyen jellegű konfliktusokat von maga után, de nem ritka az ilyen jellegű konfliktusok kialakulása a benzinkutak, bevásárlóközpontok, hulladéklerakók és hasznosítók, erőművek építése kapcsán sem. Az eredmény többnyire valamilyen kompromisszumos megoldás, melyben az egyik érintett csoport, vélhetően az, amelyik a leggyengébb érdekérvényesítésre volt képes, alulmarad. A bírósági eljárás kimenetele bizonytalan, hiszen a jog a legtöbb esetben nincs igazán felkészülve az ilyen típusú problémák kezelésére. Jobb esetben kialakulhat a közmegelégedéshez vezető kompenzációs megoldás, melynek során a kompenzáció olyan helyi gondok megoldására ad módot, mely egyébként nem lenne lehetséges.

Kétirányú kommunikáció

Fenti kérdéskörök messzemenőkig lehetővé teszik (tennék), hogy azokban az egyes érdekcsoportok, azok képviselői között kétirányú kommunikáció alakulhasson ki. Jó eséllyel lehetne keresni az olyan megoldásokat, amelyek a felek érdekeit magasabb szinten képesek kielégíteni, mint a "győztes-vesztes" játszmák. Éppen ez a legfőbb célja az alternatív vitarendezési eljárásoknak, amelyek lehetőséget adnak külső, harmadik fél bevonására is.

A tárgyalások tartalma gyak-ran a műszaki, gazdasági, pszichológiai, szociológiai kockázatokról, szakmai megfontolásokról, anyagi és más érdekekről szól, de nem hagyhatjuk figyelmen kívül az érzelmi értékek elfogadtatására, elismertetésére irányuló törekvéseket sem. Nem elhanyagolható, hogy a felek gyakran egészen eltérő terminológiát használnak, ami adódik a szakértelem, a tárgyi ismeretek hiányából, s szintén számolnunk kell a nagyon eltérő információtartalmakkal, amelyeket a felek az adott kérdéssel kapcsolatban birtokolnak.

A fentebb vázolt problémák azonban alapot is kínálnak, hogy a megoldás során az alternatív vitarendezési eljárásokra támaszkodhassunk. Ilyen alap, hogy a feleket hosszú távú érdekek fűzik egymáshoz és a megegyezéshez is, mivel a település köti őket egymáshoz. A megegyezést csak egymással köthetik meg, más szóval kölcsönös érdekfüggés van a felek között. Bizonyos megegyezési kényszer is gyakran megfigyelhető, vagy legalább is a megegyezés teljes hiánya jelentős érdeksérelemmel, veszteséggel járhat a felek számára.

Ezzel olykor némiképp ellentmondásban, nem mindig érzékelhető a tárgyalási készség. A felek abban reménykednek, hogy gazdasági, társadalmi, politikai erejüket látva a másik fél magától meghátrál, s esetleg még a tárgyalási hajlandóságot is a gyengeség, az engedmény jelének tekintené. Számolni kell még autoriter közigazgatási szemlélettel, adott esetben ehhez társuló gyenge tárgyalási készségekkel, indokolatlan reményekkel az igazságszolgáltatással, a magasabb szintű hivatalok kedvező döntéseivel kapcsolatban, s ahogy erre korábban utaltunk, a képviseleti rendszer túlértékelése is visszatarthatja a feleket az érdemi tárgyalás szükségességének felismerésétől.

A legutóbbi, az önkormányzatok ezirányú működése szempontjából alapvető fontosságú jogszabályi változás a 140/2004. évi, a közigazgatási hatósági eljárásokról és szolgáltatások általános szabályairól szóló törvényben található. Ez a jogszabály nevesíti a "hatósági közvetítő" intézményét, s a közvetítői eljárást lehetővé teszi az olyan ügyekben, ahol nagy számú ügyfél és a hatóság érintett. A szabályozás számos részletében kilép a "hagyományos" alternatív vitarendezési (közvetítői) eljárási szabályozások gyakorlatából. Ezek az eltérések nem feltétlenül könnyítik meg a hatósági közvetítő intézményének kialakulását, a már hazai viszonylatban is valamennyire kialakult mediációs szakmához illeszkedését. Ilyen eltérésnek tekinthetjük azt a követelményt, hogy a szabályozás előnyben részesíti az olyan közvetítő igénybevételét, aki az ügy tárgyához igazodó (felsőfokú) végzettséggel rendelkezik. Más megközelítések szerint a közvetítő nem kell (nem szabad), hogy jobban értsen az ügy tárgyához, mint a felek. Ha mégis jobban ért, akkor jól teszi, ha e tudását mindvégig titokban tartja a felek előtt, mivel csak így segítheti igazán sikeresen a feleket, hogy saját megállapodásukra jussanak, s ne a harmadik fél döntését fogadják el, mint a bírósági eljárásokban, vagy az alternatív vitarendezések közé tartozó arbitrációban. Ez az egyik fontos előfeltétele, hogy a megállapodás teljesüljön, hiszen a közvetítőnek nincs eszköze, hogy a megállapodást betartassa, csak az, hogy olyan megállapodáshoz segíti a feleket, melyet azok saját érdekük okán maguk is teljesíteni akarnak.

Fontos alapelv a bevont harmadik személy függetlensége, melyhez részben azt szokták megkövetelni, hogy a harmadik fél a felekkel ne álljon sem az eljárás alatt, sem azt megelőzően szerződéses, vagy más összeférhetetlenséget okozó viszonyban. Ezt a jelen szabályozás is teljesíti. Másfelől a pártatlanságot azzal is biztosítják a szabályozások, hogy a közvetítőt a felek együttesen kérik fel szerepe betöltésére, illetőleg teljesítését is közösen fogadják el. Ettől adott esetben eltérhet a közvetítő költségeinek viselésére vonatkozó megosztás, de működését a felek abban az esetben is közösen fogadják el, hagyják jóvá, ha a költségeket kizárólag az egyik fél fedezi. Ez a közös jóváhagyási elem a fenti szabályozásban kimarad, s a hatóság megbízására korlátozódik.

Összességében, emlékeztetve újra a jogi környezet gyors változására, bizonyosan azzal számolhatunk, hogy az önkormányzatok, azok intézményei, vállalatai egyre gyakrabban válnak érdekeltté, kényszerülnek olyan tárgyalási, participációs szituációba, amely indokolttá, érdemessé teszi az alternatív vitarendezési eljárások alkalmazását, melyek eredményesebb, gyorsabb kifejletet ígérnek, mint a jogi, vagy hagyományos vitarendezési eljárások.

Dr. Krémer András,
az Oktatásügyi Közvetítői
Szolgálat igazgatója,
az Országos Mediációs
Egyesület elnöke,
email: kremera@kreta.hu

( A XXXVIII. Savaria
Urbanisztikai Nyári Egyetemen augusztus 1-én elhangzott előadás szerkesztett változata)

A 2005. ÉVI SAVARIA URBANISZTIKAI NYÁRI EGYETEM AJÁNLÁSAI

A XXXVIII. Savaria Urbanisztikai Nyári Egyetem idei témája a "NAGYKÖZSÉGEK ÉS KISVÁROSOK JELENE ÉS JÖVŐJE" volt. Az előadások, a kerekasztal beszélgetések, valamint az esettanulmányok bemutatása során számos elvi, gyakorlati és aktuális szakmapolitikai kérdést vitattak meg a résztvevők, melyek közül a Savaria Urbanisztikai Nyári Egyetem a következő gondolatokat ajánlja az önkormányzatok, a kormányzati szervek, illetve a témában érintett szakemberek figyelmébe:

A nagyközség és a kisváros fogalma és nagyságrendje sem statisztikai, településföldrajzi, igazgatási, környezeti, sem pedig településtudományi szempontból nem határozható meg egyértelműen, de a falvak és a közép-, illetve nagyvárosok közti széles sávban azok lefedik a vidéki Magyarország jelentős részét.

A várossá válás ma elsősorban presztizskérdés, nem értékalapon működik. A városi jogállás jogi értelemben is üres. Felül kellene vizsgálni a várossá válás társadalmi, szakmai és környezeti kritériumait, és a városi rangnak megfelelő, valamint a vállalt feladatok teljesítésével arányos, hatékony támogatási rendszert kellene érvénybe léptetni.

Az agglomerációk térségének nagyközségei, kisvárosai és sajátosan új típusú települései jelentős mértékben eltérhetnek az agglomerációkon kívüli településektől. Ezeknek a nagyváros, illetve az agglomeráció fejlődésével és fejlesztési koncepciójával összehangolt szerepvállalását és ennek megfelelően differenciált támogatási rendszerét ki kell dolgozni.

A települési önkormányzati rendszer reformját Magyarországon nem az önkormányzatok számának csökkentésében, hanem az államigazgatási jellegű feladatok leválasztásában és a kistérségi társulások támogatásában kell keresni. A kisváros funkcióját elsősorban az ellátási feladatok partnerségi alapon történő megosztásával társult településcsoportok fogják tartalommal megtölteni. A partnerség kialakításánál célszerű alkalmazni a konfliktuskezelés alternatív módszereit is.

A kistérségi társulások a vidéki Magyarország önszerveződésének legfontosabb építő elemei. E társulások hatékony működésének elengedhetetlen feltétele a korszerű közlekedési hálózat és a műszaki infrastruktúra kiépítése, valamint a környezeti állapot minőségi fejlesztése. Az állami szerepvállalásnak elsősorban ez utóbbi feltételek megteremtéséhez nyújtott segítségben kellene megnyilvánulnia. A vidéki települések hatékonyabb működtetésében egyre jelentősebb szerepet tölthetnek be a lokális, megújuló energiaforrások: így a biogáz, a szélenergia, a termálenergia kihasználása.

A vidéki Magyarország európai felzárkózásában növekvő szerepe van a lokalitásnak, a humán erőforrások jobb kihasználásának, valamint a bürokratikus szervezetek lebontásának. Számításba kell venni, hogy a lokális társadalmak önszerveződésében nő a személyiség szerepe. Ebben a folyamatban jobban kellene támogatni a civil szervezeteket, amelyek az intézményfejlesztésben is jelentősebb szerepet játszhatnak.

A bolognai folyamat árnyékában alapszinten megszüntetett urbanisztikai jellegű oktatási formákat helyre kell állítani. Ennek kapcsán figyelembe kell venni, hogy Európa-szerte nő a nem-lineáris jellegű alapszakok aránya, ami feltételezi a széleskörű, interdiszciplináris képzés konvertálhatóságát, majd a felsőfokú képzési szinteken történő specializáció lehetőségét. Ennek fordítottja az urbanisztikai képzésben elképzelhetetlen. Tarthatatlan, hogy az EU országokban egyedül Magyarországon nincs urbanisztikai alapképzés.

Szombathely, 2005. augusztus
További információk:
http://web.matavnet.hu/vasitit