A függetlenség ára

A helyi önkormányzati szabályozás 15 éve (II. rész)

Az állami támogatások és hozzájárulások
"fejlődése"

A központi költségvetési szabályozásban - az éves költségvetési törvényekben - az önkormányzatok támogatása két bevételi forráson, az állami támogatásokon és hozzájárulásokon, valamint az átengedett személyi jövedelemadón keresztül történik. (Együttesen a központi költségvetési kapcsolatokból származó források elnevezést kapták. A két forrás 1990- 2005 közötti alakulását az 1. táblázat részletezi.)

A személyi jövedelemadó szerepéről - az elemzés első része nyomán - már kaptunk egyfajta képet. Az 1. táblázat tartalmazza e forrás megoszlását is: a helyben maradó, a jövedelemkülönbség mérséklést szolgáló, valamint a normatív hozzájárulásként funkcionáló részt. Bő információt az állami támogatások és hozzájárulások alakulásáról kaphatunk. Az adatok azt is elárulják, hogy az évek során hányféle jogcímen juthattak a helyi önkormányzatok ezen forrásokhoz.

Látható, hogy a "legmozgalmasabb életük" a normatív állami hozzájárulásoknak volt.

1990-ben alig 14 jogcímet számolhatunk, 1991 azonban jelentős változást hozott. Az indításkori "globális" hozzájárulások dominanciáját felváltva kezdenek eluralkodni a feladatokhoz közvetlenebbül kapcsolódó normatívák. Ebben az Ötv. már elemzett azon rendelkezése a "ludas", amely szerint a kötelező feladathoz központi költségvetési hozzájárulás kapcsolódik. Az Ötv. 8. § (4) bekezdése döntött a kötelező feladatokról. A települési önkormányzat köteles gondoskodni

• az egészséges ivóvízellátásról,

• az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről (az óvodai feladat 1994-ben került az Ötv-be),

• az egészségügyi és a szociális alapellátásról,

• a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról,

• köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését.

Az alapfokú közoktatásnál ezek után már nem találták elégségesnek a korcsoportos fejkvótát (hiszen így a normatíva elnevezésében nem jelent meg a kötelező feladat). Háromról rögvest tizenegyre nőtt az oktatási hozzájárulások száma, egyidejűleg a középfokon differenciálódásokat is érvényesítettek. A szociális normatívák száma is megugrott. Mindehhez hozzátartozott a személyi jövedelemadó átengedésének felezése 50 százalékra, mert így lett forrásuk az előirányzatukban ugrásszerűen kibővült normatíváknak.

A normatívák ekkor történt átalakulásához hozzájárult a közös tanácsok megszűnése is. Az addig egy-egy feladatot "közösen" finanszírozók különváltak, s vitték volna magukkal - többségében feladat nélkül - a korcsoportos fejkvótát. Amelyik önkormányzatnál maradt az intézmény (pl. az általános iskola), szintén részesült volna fejkvótában, de csak a "saját" lakosságszáma után. Az intézmény finanszírozásához szükséges fedezet összeadása helyett - hasonlóan a térségi feladatokhoz - itt is az jutott érvényre, hogy az ellátottak után az intézményt fenntartó önkormányzatot illesse meg a központi hozzájárulás.

A későbbi években is folyamatosan szaporodott a normatívák száma. 1995-re az 1990-esnek már több mint duplájára emelkedik, majd 1996-ban eléri a 67-et. 1997-ben tapasztalható visszaesés (51), majd 1998-ban ismét - enyhe - emelkedés (58). A zárójelben jelzett számok nemcsak a klasszikus normatív hozzájárulásokat, hanem 1995 óta a normatív szja-ban finanszírozottak számát is tartalmazzák.

A szaporodásban az Ötv. mellett a szaktörvények legalább annyira "ludasak". A szociális törvény belépésekor, 1993-ban nemcsak a normatívák, hanem a szociális célú központosított előirányzatok súlyának emelkedése is tetten érhető. Mindemellett azt is tudjuk, hogy akkor is a - lakossági szociális juttatásokhoz kapcsolódóan - megnövekvő támogatások forrása belső átcsoportosításból - az szja 50 százalékról 30 százalékra történt leszállításából - származott.

A közoktatási törvény 1997-től különösen "megcifrázta" a szabályozást. Előírta, hogy a megszaporodott közoktatási célú normatív hozzájárulások együttesen a bevételekkel és központosított előirányzatokkal csökkentett két évvel megelőző közoktatási működési kiadások arányában legyenek megtervezve. (Közben 11 helyett 55 hozzájárulást is indukáltak.)

A kulturális törvény 1997-től a közoktatásihoz hasonló normatíva és központosított előirányzat tervezési (számítási) módszert hozott. Természetesen ennek révén is megugrottak az ágazati támogatások, de nem az összes központi forrás. Tudniillik más - jelesül a településüzemeltetéshez kapcsolódó - normatívák terhére lehetett a szükséges forrást előteremteni.

A normatívák ily mértékű elharapózása abból (is) adódik, hogy az ágazati tárcák, érdekképviseletek - olykor igaztalanul - féltik a feladatokat ellátó intézményeket a normatív hozzájárulások felhasználása tekintetében teljes önállósággal bíró önkormányzatoktól. Miközben egyfelől hangsúlyozzák a szakellátásban az önkormányzatok felelősségét, másfelől az intézmények önkormányzatokkal szembeni önállósága növelésének garanciáját az ellátandó feladatra - "cizelláltan" - nevesített normatívák megjelenésében vélik biztosíthatóvá tenni.

Az ágazatok - és sok esetben maguk az intézmények is - egy-egy szaktörvényben megjelent feladat "finanszírozási garanciájaként" élték/élik meg, hogy az a feladat a normatív állami hozzájárulások között nevesített jogcímként szerepel, a hozzá kapcsolódó fajlagos értékkel és felmérendő mutatószámmal együtt. Természetesen parlamenti döntés emeli ezeket az érdektörekvéseket törvényi rangra az adott évi költségvetési törvényben. Ez a gondolkodásmód megtöri a forrásorientált szabályozás logikáját, áthelyezve a hangsúlyt a feladatfinanszírozásra.

A helyi önkormányzatok
működőképességének megőrzését szolgáló kiegészítő támogatások

Az önkormányzati törvény alapján kiegészítő támogatás illeti meg az önkormányzatokat önállóságuk és működőképességük megőrzése érdekében. A költségvetési törvény e célra külön előirányzatot tartalmaz. A támogatás három jogcímen vehető igénybe.

• Önhibájukon kívül működési forráshiányos önkormányzatok támogatása

A normatív forrásszabályozásban egy-egy önkormányzat kiadási lehetőségét túlnyomórészt a mindenkit azonos mércével mérő normatív hozzájárulások, fejlesztési támogatások és a sajátosságok alapján realizálható helyi bevételek együttes összege határozza meg. A normatív szabályozás mellett azonban szükséges - az önkormányzatok működőképessége biztosításához - kiegészítő mechanizmusok működtetése. Ilyen az önhibájukon kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok támogatása (továbbiakban önhiki).

1991-ben, a támogatás első évében az önkormányzati rendszer megerősítése, az átmenet biztosítása volt a fő szempont, amelyet tükrözött a döntés Országgyűlés szintjére történő emelése is. A lakosság elemi ellátását végző intézmények folyamatos üzemeltetéséhez igényelhettek támogatást a helyi önkormányzatok. Az újonnan létrejöttek dologi feltételeik megteremtéséhez a település lakosságszámától függően egyszeri támogatásra is jogosultak voltak.

1992-ben az újonnan létrejövő önkormányzatok már nem részesültek megkülönböztetésben. Az Országgyűlés helyett a kormány döntött a támogatásról. 1993-ban (és azóta is) a költségvetési törvény külön (6. számú) mellékletében kapott (kap) helyet az igénybevétel feltételeinek meghatározása. Ekkor május 31-éig, tehát egy alkalommal, volt igényelhető támogatás. Nem pályázhatott az a helyi önkormányzat, amely - meghatározott kivételekkel - céltámogatott beruházást indított.

1995-től már két alkalommal lehet támogatást igényelni, április 30-ai és szeptember 30-ai határidővel. Már nem kizáró feltétel a céltámogatott beruházás indítása, de a felhalmozási kiadásokhoz szükséges felhalmozási célú bevételi forrásoknak rendelkezésre kell állniuk.1996-tól a miniszter a támogatási listát döntése meghozatala előtt - véleményezés végett - bemutatja az Országgyűlés önkormányzati bizottságának. Ez a 2005. évtől utólagos, éves beszámolási kötelezettségre változik.

1997-től az előző években támogatásban részesült önkormányzatok likviditási gondjukra tekintettel az év első hat hónapjára előleget igényelhetnek, amely a nettó finanszírozás keretében kapott támogatással együtt kerül elszámolásra.

1998-tól már az első ízben pályázók is igényelhetnek előleget. A sokat kifogásolt bázisalapú támogatás korrigálására megindult az egyes települések működési kiadási szintjének egy országos, településkategóriánként számított kiadási szinthez mind alulról, mind pedig felülről történő közelítése. Cél, hogy az átlag alatti szinten teljesíteni képes önkormányzatok előbbre lépjenek, azonban egy átlag feletti szint külön támogatása nem indokolt. Az indulás évében 80- 140 százalékos "olló" fokozatosan záródott. Mára a felzárkózás a településkategória országos átlagának 90 százalékára történik, míg a 110 százalék feletti hiány nem kerül elismerésre.

1999-től lehetőség nyílik arra, hogy tárgyév május 31-éig a jogtalanul igénybe vett előlegről lemondjanak. Az előleg folyósítása ugyanakkor már az év első hét hónapjára kiterjed. Az előző évben támogatásban részesült önkormányzatoknál megindul egy elszámoltatás: tárgyévi számított forráshiányukat csökkentik az előző évi felhalmozási bevételüket meghaladó felhalmozási kiadásokkal. Az elvárható bevételeket legalább az előző évi teljesítésnek a prognosztizált infláció felével növelten veszik számba, továbbá az iparűzési adóerőképességet is figyelembe veszik.

1999 óta kedvező változás, hogy az önhikis önkormányzat egyre több bevételét fejlesztési forrásként veheti figyelembe: a társadalmi és gazdasági szempontból elmaradott települések támogatásának 100 százalékát, az adott felhalmozási célra rendeletben meghatározott kommunális adót. Továbbra sem lehet más helyi adókat (beleértve az iparűzési adóból származó bevételt is), valamint az átengedett központi adókat és egyéb önkormányzati sajátos működési bevételeket felhalmozási kiadások forrásaként figyelembe venni. Mindezek a működtetést kell hogy szolgálják.

2000-től az intézmények kapacitáskihasználtsági feltétele lakosságszámhoz igazodva elkülönült (az 1100 fő lakosságszám alatti települések esetében az elvárás 50 százalék, a 1100 fő lakosságszám feletti önkormányzatok tekintetében ez a mérték 70%), és meghatározzák, hogy az 500 fő lakosságszám alatti településeknél nem kell e feltételt teljesíteni, ha intézménytípusonként csak egy intézmény üzemel, illetve csak 1- 4. évfolyamon működik az általános iskola.

Ez évtől tovább bővül a fejlesztési források köre:

• a lakáshoz jutás és fenntartás után járó személyi jövedelemadó 50 százalékával (mára a különvált lakáshoz jutási normatíva 100 százaléka fejlesztési bevételként kezelendő),

• a megyei önkormányzatok egységes és lakosságszám-arányos személyi jövedelemadó részesedése 10 százalékával (ez mára 22 százalékra emelkedett),

• a magánszemélyek kommunális adójának 100 százalékával,

• és a magánszemélyek által befizetett építményadó és telekadó 20 százalékával,

• 2005-től a közoktatási szakmai és informatikai normatív, kötött támogatás 70 százalékával.

A 2001- 2002. évben a kapacitáskihasználtsági feltételnél a differenciálás alapjául szolgáló települési lakosságszámhatár 1100 főről 3000 főre változik. Kedvező változás, hogy az el-várt önkormányzati - a normatív állami hozzájárulásokból, átengedett szja-ból és iparűzési adóerőképességből adódó - kötelező megtakarítás összegét csökkenti az óvodások, általános iskolások, illetve a bejárók után járó normatív hozzájárulások összege. Meghatározásra kerül, hogy az önkormányzat számára megállapított támogatás összege nem lehet magasabb az önkormányzat költségvetési rendeletében elfogadott működési célú hitel összegénél.

2003-tól kibővül az év végi elszámolás a működési bevételek (ideértve a helyi adókat is) többletéhez és a normatív hozzájárulás pótlólagos igényléséhez kapcsolódó visszafizetési kötelezettséggel. 2004-ben a kapacitáskihasználtsági feltételeket a nevelési, oktatási intézményekben - az ezt megelőző évek statisztikai átlaga helyett - a közoktatási törvényben meghatározott csoport/osztálylétszámok alapján igényelhető. A településkategóriánkénti átlagos kiadási szinttől való eltérés meghatározásánál bevezették a merev kategóriahatárokat feloldó számítást. Ez évtől a törvény jelöli meg a magas kiadási szint korrekcióinak eseteit (3500 fő lakosságszám alatti települések intézményei fenntartására, továbbá határátkelőhelyekre, közmunka feladatokra vonatkozóan).

2005-től a támogatás általános feltételeként meghatározott kapacitáskihasználtság mértéke nem változik, azonban teljesítése csak az óvodánál és általános iskolánál kerül előírásra. Az elvárás kiterjed az 500 fő lakosságszám alatti településekre is, amelyek, ha nem tudják e feltételt teljesíteni, akkor is hozzájuthatnak a támogatáshoz, de csökkentett mértékben. A változás - az önkormányzati pénzügyi szabályozó rendszerbe épülő külön támogatást biztosító elemekkel együtt - hatékonyabb, kistérségi társulásban történő intézményi feladatellátásra ösztönöz.

A mára kialakult szabályok szerint a támogatásból azon önkormányzatok kizártak, amelyek működése nyilvánvalóan nem hatékony (pl. amelyeknél az intézmények kihasználtsága 3000 fő lakosságszám alatt az 50 százalékot, illetve 3000 fő feletti lakosságszám esetén a 70 százalékot nem éri el, amelyek több felhalmozási kiadást terveznek, mint felhalmozási bevételt, helyi adó bevezetéséről nem döntöttek, illetve ilyen bevételt nem terveztek, 3 hónapra vagy ennél hosszabb időre lekötött tartós bankbetéttel rendelkeznek).

A forráshiány összegének megállapítása - az önkormányzatok költségvetési rendeletén, költségvetési információján, az év végi, félévi költségvetési beszámolóin alapulva - algoritmizált felülvizsgálati rendszerben történik. A kötelező önkormányzati feladatok működési kiadásai - az Országos Egészségbiztosítási Pénztár által finanszírozott feladatok nélkül - képezik a támogatás alapját. A tárgyévet megelőző tényleges működési kiadások a tárgyévre vonatkozó költségvetési törvényből fakadó kötelezettségekkel növelten vehetők figyelembe. Így a bérek, szociális kiadások is a költségvetési és egyéb törvényekben tervezett mértékig ismerhetők el. E mellé a helyi önkormányzat elvárható bevételei kerülnek számba vételre. Közöttük az intézményi működési és önkormányzati sajátos bevételek esetén elvárás, hogy azok az előző évi teljesítéshez képest legalább a tárgyévre prognosztizált infláció mértékével növekedjenek. Ha az önkormányzat ezzel nem számol, e különbözet csökkenti a forráshiányt. Az iparűzési adónál elvárás legalább az adóerőképesség szerepeltetése. A szabad pénzmaradvány összege is forrása a tárgyévi működési kiadásoknak.

A forráshiány összegét csökkenti a normatív hozzájárulásból, az átengedett személyi jövedelemadóból és az iparűzési adóerőképességből adódó - a törvény alapján - elvárt 2 százalékos megtakarítás.

Az elismerhető kiadások és az elvárható bevételek különbözeteként mutatkozik a számított forráshiány, azonban a korrekciókkal számított kiegészítő támogatás összege nem lehet több, mint az önkormányzat költségvetési rendeletében elfogadott működési célú hitel.

Az önkormányzatoknak el is kell számolniuk az igénybe vett támogatásról. Ha több a bevételük a figyelembe vettnél, a törvényben meghatározott mértéken felüli összegnek megfelelő önhiki támogatást vissza kell fizetni a központi költségvetésbe. A támogatás elmúlt 13 évi alakulása olvasható ki a 2. táblázatból.

Sokan a helyi önkormányzati szabályozás kritikájaként első helyen az önhikis önkormányzatok nagy számát hozzák fel. Jelzésértéke kétségtelen, de első helyen nem a pénzügyi szabályozást, hanem - a jövedelemkülönbség mérséklési támogatáshoz hasonlóan - a szétforgácsolt önkormányzati (feladat- és hatásköri) rendszert, továbbá a döntően gyenge helyi jövedelmi hátteret tükrözi vissza. A helyzet emiatti dramatizálása semmiképpen nem indokolt, hiszen a tárgyévi bevételeknek 2004-ben mindössze 0,6 százaléka képes volt elősegíteni az önhibájukon kívül működési forráshiányos önkormányzatok közszolgáltatása működőképességének fenntartását.

• A tartósan fizetésképtelen helyzetbe került helyi önkormányzatok támogatása

A tartósan fizetésképtelen helyzetbe került önkormányzatok adósságrendezésére irányuló hitelfelvételéhez biztosít a központi költségvetés visszterhes kamattámogatást, valamint az adósságrendezés alatt működési célra és a pénzügyi gondnok díjára külön segítséget. E támogatás 1996 óta része a szabályozásnak.

• A működésképtelen önkormányzatok egyéb támogatása

A 2000 óta bevezetett támogatási elem alapján azok az önkormányzatok igényelhetnek támogatást, amelyek működőképessége az előbbi két jogcímen igénybe vehető normatív támogatás mellett sem biztosítható. A támogatás formája visszatérítendő vagy vissza nem térítendő lehet.

Címzett
és céltámogatások

A forrásszabályozás adta helyi mozgástér beszűkítése nélkül néhány területen indokolt központi, közvetlenebb intervenció alkalmazása. Ennek eszközei az 1992-ben életbe léptetett címzett és céltámogatások. A támogatott kör kifejezi azokat a prioritásokat, amelyeket a kormány és végső soron az Országgyűlés indokoltnak tart. A címzett támogatás esetén a törvény tételesen rögzíti a támogatás célját, a folyósítandó összeget és a felhasználásra jogosultakat (pl. egy-egy konkrét kórház, színház rekonstrukciója, szennyvíztisztító beruházás). Céltámogatás esetén pedig a támogatandó felhasználási célt, valamint a támogatás feltételeit, mértékét határozza meg az erről szóló külön törvény. Azok az önkormányzatok, amelyek az abban foglalt feltételeknek megfelelnek, alanyi jogosultak a támogatás igénybevételére. E támogatások a korábbiaktól mindenképpen különböznek abban, hogy nyilvánosan meghirdetettek, s nem rejtett alku tárgyai. A céltámogatások pedig lényegében normatívak, hiszen a feltételek teljesülése esetén automatikusan elnyerhetők.

Az évek során újabb-újabb fejlesztést szolgáló támogatási jogcímek jelentek meg, részben úgynevezett központosított előirányzatokként, részben pedig a területfejlesztési tanácsok hatáskörébe került területi kiegyenlítést szolgáló (az elmaradott térségek települései által felhasználható), valamint a céljellegű decentralizált támogatásokként. Egyre jelentősebb súlyt kapnak az EU-tól igényelhető pénzeszközök.

Egyéb források

A források közül kettőt kell még röviden megemlíteni. A társadalombiztosítási finanszírozás fokozatosan alakult át az egészségügyi ellátás döntő részének a hagyományos (bázis kiadásra, plusz automatizmusokra építhető) tervezési, gazdálkodási rendszeréből egy normatív, valós biztosítási alapon működő, az adott feladatra, sőt az ellátottra koncentráló rendszerré. Az önkormányzatok számára az Egészségbiztosítási Alapból átvett pénz lényegében kötött támogatásként funkcionál.

A gazdálkodásban a rendszerváltást követően indokolt volt a monetáris eszközök (hitel, kötvény) szerepének az erősítése, ugyanis ez is segítheti a közvetlen elosztás felváltását közvetett szabályozásra.

Az egyedi elosztás háttérbe szorulásával kényszerítő erő is jelentkezett a hitelforrás iránt, hiszen nagyobb pénzigényű feladatok megvalósítására sokszor így nyílik mód, a kezdeti címzett támogatásos beruházásokat leszámítva, amelyekhez saját forrást akkor még nem várt el a szabályozás. Lényegében a hitel két feladatot láthat el: forrásmegelőlegezés és bizonyos mértékig hiánypótlás.

Ide tartozó kérdés a szabad bankválasztás bevezetése, amely versenyhelyzetbe hozta a széles körben megjelenő kereskedelmi bankokat. Az önkormányzatokat pedig kedvezőbb helyzetbe, hiszen a jobb szolgáltatást kínáló mellett teheti le évről évre a voksot.

Forrásszabályozás,
átalakítási törekvések

Az elmúlt 14 évben nem következett be radikális változás az önkormányzati feladatstruktúrában és annak telepítésében. Időről-időre ugyan felmerült a túlzott decentralizáció megváltoztatása, ezáltal szakmai ellátás szempontjából éppúgy, mint gazdaságilag egy hatékonyabb rendszer létrehozatala. Ennek elmaradása következtében a forrásszabályozás terén sem volt szükség és lehetőség "földrengető" átalakításra, csak kisebb - főként a források átcsoportosítását érintő - módosításokra.

Sokan természetesen az önkormányzati finanszírozási rendszer "megreformálását" a feladatrendszertől függetlenül is szorgalmazzák. Leginkább a központi költségvetéstől való függetlenség erősítését kívánják. Sokszor persze az derül ki, hogy egyszerűen csak több pénzt kellene behozni az alrendszerbe, amelynek indokoltsága nem vitatható. Nagyon sokszor előfordul, hogy nemzetközi tapasztalatokra való hivatkozással akarják a hazai "finanszírozási rendszert" átalakítani. A különböző országok önkormányzati rendszereinek bemutatásakor, a hazaival történő összevetésekor azonban a feladatoktól esetenként teljesen függetlenítik a forrásszabályozást. A nemzetközi tapasztalatok azt jelzik, hogy önmagában a nagy számú önkormányzat akkor nem okoz problémát, ha párosul a feladatok hatékony ellátására figyelemmel lévő hatáskör-telepítéssel.

Hazai berkekben állandó vitatéma egyik oldalon, hogy a helyi önkormányzatoknál döntő súlyúak legyenek a helyi (saját és megosztott) bevételek, míg a másik oldalon az állami támogatás erősítése a cél. Középpontban áll a megosztott bevételek átengedése mértékének a növelése, ezen belül is a személyi jövedelemadó minél nagyobb helyben maradó aránya. Újra és újra felvetik más központi bevétel átengedésének lehetőségét (pl. áfa).

Ugyanígy időről-időre hangot kap a saját bevételek körének bővítése, új helyi adónemek bevezetésével, a vagyonarányos helyi adózás ugrásszerű növelése.

Külföldi példák alapján sokszor elmarasztalják szabályozásunkat a helyi bevételek alacsony volta miatt. Teszik ezt anélkül, hogy az ottani ellátandó feladatok volumenét, összetételét is összevetnék a hazaival.

Jobban megnézve a fejlett országok önkormányzati feladatstruktúráját, látható, hogy sokszor szűkebb, mint a magyar önkormányzatok esetében (a pedagógusok nem önkormányzati alkalmazottak, a kórházi ellátást a nonprofit vagy vállalkozói szféra végzi stb.). Ezeket a kiadási összegeket kiemelve a hazai önkormányzati kiadások közül, a saját és átengedett bevételek részaránya hasonló vagy nagyobb mértékű lenne, mint a példaként felhozott országokban.

A másik oldalt reprezentálók, különösen az érdekképviseletek részéről egyre erősebben merül fel, hogy az egyes hozzájárulások (normatívák) az adott feladat kiadásainak 100 százalékát finanszírozzák. Ez kibékíthetetlen ellentétben van az előzővel, a helyi bevételek súlya fokozásának igényével. Nem eléggé felismert, illetve az érdekek túlzott képviseletének következményeként sokan nem látják, hogy a helyi (saját és átengedett) források, valamint a normatív és egyéb támogatások együttesen alkotják a helyi önkormányzatok költségvetési szabályozását, amelyen belül természetesen megkülönböztetetten fontos helye van a normatív állami hozzájárulásoknak. Ez utóbbiak ugyanis a feladat és a forrás közvetlenebb összekapcsolását jelentik, ezekben a legszorosabb az allokációs követelmény tükröződése.

Célszerű visszatérni itt az Ötv-nek arra az 1991-ben elfogadott szabályára, amely szerint a kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg az Országgyűlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról (1.§ (5) bekezdés). Sokan erre hivatkozva követelik, hogy a központi költségvetés (az állam) fizesse meg a kötelező feladatokkal kapcsolatos kiadásokat teljes egészében (de legalább azok átlagát finanszírozzák a normatívák 100 százalékban).

Figyelmesen olvasva, ilyen követelményt az Ötv. nem fogalmaz meg. Ellenkezőleg, a "vegyes forrásszabályozást" szentesíti, amely által a törvényeknek az együttes anyagi feltételeket kell biztosítaniuk (beleértve a helyi adókat és más saját és átengedett forrásokat is), s ez együttes anyagi feltételeken belül kell dönteni a központi költségvetési hozzájárulás - a normatívák - mértékéről és módjáról (tagoltságáról stb.).

E felfogást alátámasztják az Ötv. 1. § (6) b) pontjában foglaltak is: a helyi önkormányzat önként vállalt és a kötelező önkormányzati feladatok ellátásáról egységes költségvetéséből gondoskodik. Vagyis a kötelező feladatok finanszírozása nem kívülről történik. Ellenkezőleg, ezek tekintetében is - képződő forrásaira figyelemmel - az önkormányzatnak kell meghatároznia "a költségpontot".

Az önkormányzatok
által felhasznált
források alakulása

Az 1990. évet viszonyítási alapnak véve a helyi önkormányzatok együttesen 2005-ben 9-szer többet, 2800 milliárd forintot költhetnek. Ez a bruttó hazai termékhez - a GDP-hez - mérten 13 százalék. Az eltelt időszak elmozdulásai kísérhetők figyelemmel a 3. táblázaton.

A rendszerváltozás első négy évében bővült a helyi önkormányzati felhasználások mindhárom jól elkülöníthető területe: az intézmények (feladatok) működtetése, a felhalmozás (a beruházások és a felújítások együtt), valamint a lakossági szociális juttatások. Igaz - mint ez utóbbi ellátásban is, a szociális törvény 1993. évi megalkotásával - az önkormányzatokra átruházott feladatok is szélesedtek. 1995-1996-ban hozott és érvényesített, az akkori pénzügyminiszterről "Bokros-csomagnak" elnevezett intézkedések visszalépést eredményeztek, nemcsak az önkormányzati területen. Az is "beszédes", hogy a fokozatosan visszaeső összes kiadási részesedés mellett - azon belül - a lakossági szociális kiadások részaránya menetközben nőtt és elérte az 1 százalék körüli mértéket is. A működési kiadások ismét 10 százalék fölé kúsztak a legutóbbi évek bérintézkedései következtében. A felhalmozás súlya az előzetes várakozásokkal ellentétben nem csökkent, ellenkezőleg a 2000-et követő években nőtt is.

Még beszédesebb számokat tartalmaz a 4. táblázat, ahol a helyi önkormányzatok GFS rendszerű kiadásainak 1990- 2005 közötti alakulását nemcsak folyó, hanem változatlan áron is figyelemmel lehet kísérni.

Figyelemre méltóak az áttekintett időszakban a választások táján tapasztaltak. A választások évében mindig nőtt a felhasználás volumene (vagyis reálértéke): 1994-ben 5,4 százalékkal, 1998-ban 3,9 százalékkal, 2002-ben - különösen kiugróan - 14,1 százalékkal. Az önkormányzatok ugyanis mind a választások előtti, mind utáni hónapokban erőteljesen költekeznek, bevonva az előző évek maradványát, sőt a kölcsönforrásokat is. Ez figyelmeztető európai uniós tagságunk szempontjából, hiszen veszélyezteti a maastricht-i konvergencia kritériumok államháztartási hiányra vonatkozó előírásainak érvényesítését.

A 4. táblázat még egy tendenciát jelez, amely szervesen következik az előzőből: a választásokat követő években - 2003-at kivéve - az önkormányzati kiadások reálértéke csökkent: 1991-ben több mint 12 százalékkal, 1995-ben közel 17 százalékkal, 1999-ben pedig 0,5 százalékkal. A 2003. év "kilóg a sorból", a 2002. évi őszi közalkalmazotti kiugró béremelkedés áthúzódó hatása révén.

Hogyan tovább?

Az önkormányzatok - a forrásorientált szabályozás 15 éve alatt - a rendszerváltozás óta gyakorlatilag működőképesek. Európában egyedülálló "önkormányzati csődtörvény" szerinti eljárást mindössze 18 esetben 16 önkormányzatnál kellett lefolytatni. A fő gondot a szétszabdalt feladatstruktúra jelenti. Cél: ugyanakkora pénzből szakmailag és gazdaságilag hatékonyabb ellátást megvalósítani. Ennek útja az alapvető feladatok társulásban történő ellátása lehet. A kistérségi szinten történő szervezés ösztönzésére szükséges az erőforrásokat összpontosítani. Ez napjaink forrásszabályozásának legfontosabb feladata.

Gurnik Ágnes
dr. Szelényi György
dr. Varga Sándor