Erősödő decentralizáció

A regionális operatív programok intézményrendszerének modelljei

A regionális operatív programok mellett helyet kap egy központi területfejlesztési program is. Ez tartalmazza azokat a területfejlesztési feladatokat, amelyek átnyúlnak a régióhatárokon, és megvalósításuk az egész ország számára kiemelten fontos. Ilyen központi feladat a Balaton, a Duna-völgy és a Tisza környékének fejlesztése, valamint a termálkincs hasznosítása. Külön operatív program segíti majd a határon átnyúló együttműködések kialakítását is.

A kormány törekvései - az Európai Unió szubszidiaritás alapelvével összhangban - a fejlesztési források decentralizálását irányozzák elő. A decentralizálás lényege, hogy a feladatot, a megvalósításához szükséges pénzt és a felelősséget is fokozatosan át kell engedni azoknak, akik erre a legilletékesebbek: a regionális és az alatti területi szinteknek, a kisebb és tágabb helyi közösségeknek. Mindezek a törekvések új távlatokat nyitnak meg a területfejlesztési politika előtt.

Ami a jelenlegi operatív programok végrehajtásának regionális szintű szervezeti feltételeit illeti, összefoglalóan megállapítható, hogy a regionális fejlesztési tanácsok irányításával működő regionális fejlesztési ügynökségek szerepe mind az ágazati programok, mind a regionális operatív program (rop) végrehajtása során gyenge. A központi szinten működő irányító hatóságokkal való együttműködésükben komoly tartalékok vannak kihasználatlanul, az ügynökségek csak a rop végrehajtásában játszanak közreműködőként szerepet.

A decentralizáció szempontjából alapvető, hogy a régiók szintjén a fejlesztési programok kidolgozásának és végrehajtásának feltételei a jelenlegihez képest lényegesen javuljanak. Az EU szabályozás azonban megkülönbözteti egymástól a programok kidolgozásának és lebonyolításának szakaszát. A végrehajtásért viselt felelősség, a végrehajtás irányítása és ellenőrzése tagállami felelősségi körben marad, ami a felfüggesztés és visszafizetés szankcióinak a tagállammal szembeni alkalmazhatóságát jelenti. A végrehajtásért felelős irányító vagy ellenőrző hatóságok kijelöléséről a tagállamok saját hatáskörben gondoskodnak. Ezek telepíthetők központi, regionális, vagy akár helyi szintekre is. Működésük megszervezése a tagállam kötelessége, és esetleges működési gondok esetén a fentiek szerint a tagállam viseli a felelősséget. Mindezekből következően az a kormány feladata, hogy 2006-ban megteremtse azokat a jogi, intézményi és pénzügyi feltételeket, melyek az önálló regionális operatív programok regionális szinten történő, de központi állami felelősséggel garantált végrehajtását 2007-től lehetővé teszik.

Az irányító hatóságok

Az EU Bizottság rendelettervezetei alapján kell kijelölni az irányító hatóságokat, amelyek a részletes jogszabályi feltételek mellett felelnek egy-egy operatív program hatékony és helyes irányításáért, végrehajtásáért, illetve a programban megfogalmazott célok teljesítésért. Az irányító hatósághoz tartozik a projekt- és programvégrehajtásba bevont közreműködő szervezetek és - közvetetten - a kedvezményezettek működő rendszereinek biztosítása, monitoring bizottság működtetése, éves jelentések elkészítése és megküldése . Amennyiben egy konkrét pályázati rendszer lebonyolítását nem szerződik ki közreműködő szervezetnek, úgy a projektkiválasztás és a projektszerződés teljesítésének megállapítása és kifizetések indítása is. Az irányító hatósági feladatok felelőssége, alapvetően a kormányé, a kormánynak kell eldönteni, hogy ezt a felelősségét - az EU rendeleteiben megadott lehetőségeken belül - milyen szervezeti rendben kívánja érvényesíteni, illetve ellenőrizni.

A centralizált modell

A fentiekben jelzett feladatok ellátására az elkészítő szakmai anyagok három megoldást vizsgálták meg. A központi szervezeti egység, az úgynevezett centralizált modell esetében a kormány közvetlen szervezeti egységén keresztül irányítja a regionális programok végrehajtását, ami az Országos Területfejlesztési Hivatal önálló szervezeti egységeként mőködő intézményrendszer, amelyet a hivatal szervezeti és működési szabályzatában foglaltak alapján lehetne közvetlen elnöki irányítással működtetni. Ez minden operatív programra egyetlen központi irányító hatóság működtetését jelenti, mely a jelenlegi regionális operatív program irányító hatósági bázisán, a területfejlesztési hivatal szervezetében működne.

Előnye a teljes állami felügyelet a program végrehajtásban, amivel garantálható az állami felelősség és jogosultság. A végrehajtásba teljes mértékben hasznosítható a jelenlegi szervezeti rendszer, így gyorsan megoldható a szervezet kialakítása. Hátránya viszont, hogy ellentétes a régiókban meglévő nagy decentralizációs várakozással és a kormány decentralizációs törekvéseivel.

Regionális szervezet

A decentralizált modellben a szervezet nem kötődik a központi államigazgatáshoz. Ilyen lehet a regionális fejlesztési ügynökségek bázisán kialakítandó regionális fejlesztési tanácsok munkaszervezete, mint a központi közigazgatás sajátos szerveinek felügyeletébe tartozó, újonnan alapítandó költségvetési szerv. Létrehozásához a törvényi feltételek megteremtése szükséges, amely bonyolult jogszabályi változásokkal oldható meg.

Előnye, hogy a regionális önkormányzás filozófiáját erősítve egy tisztán regionális identitású szervezetre épít, vagy azt alapítja meg. Hátránya, hogy a regionális önkormányzatok hiányában a támogatások szabályos menedzseléséért kvázi garanciát vállaló központi közigazgatás befolyását gyengíti, az állami felelősségvállalás csak közvetetten érvényesülne. Emellett a regionális fejlesztési tanácsnak, mint felügyeleti szervnek nincs megoldva a konkrét vagyoni felelősségvállalása, azaz a gyakorlatban a regionális önkormányzatok nélkül nem lehet tiszta decentralizált modellről beszélni.

A regionalizált modell

Megoldás lehet a régiókban működő, de a központi közigazgatáshoz tartozó szervezeti egység, a regionalizált modell. Ez a megoldás az állam számára a teljesen decentralizált megoldáshoz képest biztonságosabb a programok végrehajtásához kapcsolódó szabályosság betartatásának és a felelősségi viszonyok érvényesülésének szempontjából. A regionalizált modell a centralizált szervezet előnyeire alapozó, de a decentralizáció elvét követő szervezeti egység kialakítását jelenti. Fókuszában az állami irányítás és ellenőrzés folyamatos fenntartása, valamint részben a szervezeti decentralizációra való törekvés, részben pedig a már rendelkezésre álló anyagi és szellemi források optimális kihasználása áll.

A régiókban kialakultak annak az intézményrendszernek a személyi és tárgyi alapjai, amelyekre a tervezés, a programozás és a programvégrehajtás is támaszkodhat, továbbá a fentieknek megfelelő kapcsolódó kapacitásokkal, kompetenciákkal a VÁTI Kht. regionális képviseletei is rendelkeznek. E modell legfontosabb elemeként az irányító hatósági feladatok ellátására az Országos Területfejlesztési Hivatal irányítása alatt működű, regionális illetékességgel rendelkező, önálló területi államigazgatási szervet kell létrehozni. Az új szervezeti egység létrehozásával a pályázat lebonyolítási funkciók is az irányító hatóságokhoz telepíthetők. Ennek során építeni lehet a VÁTI regionális képviseleteire és központi programkoordinációs egységére.

Megoldási lehetőségek

A fentiekben felsorolt megoldási változatok közti választást könnyíti, hogy a stratégiai döntéshozatal, illetve a szakmai alapú projektkiválasztás független lehet az irányító hatóság tevékenységétől. Ezzel párhuzamosan az irányító hatóságnak alapvető szerepe van a támogatások szabályos és jogosult felhasználásának biztosításában, valamint a monitoring bizottság által felügyelt, és a programban megfogalmazott célok megvalósításában. A gyakorlatban ez a szerep akadályozhatja meg a források szabálytalan felhasználását és a támogatások visszafizetését, valamint a programban megfogalmazott stratégiai céloktól való eltérést.

Egy prioritás szakmai menedzselésért, így a projekt kiválasztásért és a pályázati felhívások elfogadásáért a monitoring bizottság albizottságaként működő és az operatív program prioritásaira külön felállítandó döntéshozó bizottság felel. A bizottság tagjai az érintett szakminisztériumok, önkormányzatok, civil szervezetek szakmai képviselői. A projektek értékelése minden esetben két független szakértői jelentés alapján történik. Az irányító hatóság, vagy egy pályázati rendszer teljes lebonyolításáért felelős közreműködő szervezet működtetheti a döntéshozó bizottságot, amely szervezet egyben vizsgálná a projektek jogosultságát és megvalósíthatóságát.

Bármely változat megvalósítása esetén gondoskodni kell a programok tervezését végző regionális fejlesztési ügynökség és a program végrehajtásért felelős irányító hatóság közti szakmai együttműködés kereteinek megteremtéséről. Ez az együttműködés leghatékonyabban a regionalizált modell révén valósulhat meg, amely egyben biztosítja a regionális programozás és lebonyolítás során a munkamegosztás világos különválasztását. A programvégrehajtást biztosító dekoncentrált szervezetek stratégiailag és fokozatosan integrálhatják valamennyi szektorális fejlesztési stratégia regionális szinten megjelenő feladatellátását.

Kovács Balázs