Az önkormányzatok felelőssége
a településrendezésben és -fejlesztésben

Ha az önkormányzati rendszert létrehozó törvényre tekintünk, megállapíthatjuk, hogy a települési önkormányzatok feladatainak felsorolását a településfejlesztéssel és a településrendezéssel kezdi. A településfejlesztés és a településrendezés szorosan összetartozó fogalmak. Ezt fejezik ki az építési törvény előírásai is, amikor rögzítik, hogy "a településrendezés feladata, hogy meghatározza a település összehangolt, rendezett fejlődésének térbeli-fizikai kereteit". A településszerkezeti tervet az önkormányzat településfejlesztési döntésének figyelembevételével kell kidolgozni, a településfejlesztési koncepciót a törvény a településrendezés eszközeként határozza meg, és definíciója szerint az "a településrendezési terveket megalapozó, az önkormányzati településfejlesztési döntéseket rendszerbe foglaló, önkormányzati határozattal jóváhagyott dokumentum".

Nem véletlen, hogy az építési törvény sokféle, a településrendezési tervek megvalósítását segítő sajátos jogintézményt sorol fel - telekalakítás, elővásárlási jog, kisajátítás, kiszolgáló és lakóút céljára történő lejegyzés, tilalmak, kötelezések - , mert a települések másképp aligha tudnák ellátni településfejlesztési feladatukat. Ellene vethetik, hogy ezek jelentős részével csak akkor tud élni a település, ha van pénze. Ez azonban csak az igazság egyik része, mert pénz nélkül és/vagy kevés pénzzel is lehet eredményeket - esetenként komoly eredményeket is - elérni.

Vegyünk sorra néhány példát, amelyben a települési önkormányzatoknak nélkülözhetetlen szerepük van, vagy szerepvállalásuk nagyban elősegítheti és felgyorsíthatja a folyamatokat, a fejlődést. A jelentős átépítésre, a rehabilitációra érett és ezért kijelölt területek sok ilyen feladatot kínálnak, különösen ott, ahol politikai döntések alapján a bérlakásokat eladták. Például Budapest belső kerületeiben - mintegy kilencszáz telektömbnyi területen, egy-két terület kivételével - a házak társasházakká alakultak. Egy-egy tulajdonosi közösség mit tud tenni? Legjobb esetben felújítja a teljes lakóépületet a pincétől a padlásig. Mi ezeknek a területeknek a legnagyobb gondja? Megoldatlan a személygépkocsik tárolása, részben emiatt túlzsúfoltak az utcák és nem tudnak üzletek (kereskedelem-vendéglátás-szolgáltatás) nyílni a földszinti, utcai lakások helyén. A tetőterek beépítése sem történhet meg törvényesen, mert nem tudnak a szükséges parkolóhelyekről gondoskodni telken belül. Kevés a zöldfelület, a játszótér, a pihenőkert; mindezekért a tehetősebb, mozgékonyabb réteg elhagyja a helyet, és a terület státusa egyre süllyed. Az itt felsorolt feladatok megoldása senki mástól nem várható el, csak az önkormányzattól. Ezekhez ugyanis egyes épületeket, vagy azok egyes részeit le kell bontani, udvarokat összenyitni, koncentráltan megoldani a parkolás kérdését, gondoskodni a közbiztonságról, szociális lakásokat kell építeni, a lakókat el kell helyezni.

A rendezési tervek szerepe

Az építési törvény meghatározása szerint "a településrendezés során biztosítani kell a területeknek, a közérdeknek megfelelő felhasználását - a jogos magánérdekekre való tekintettel". Ki hivatottabb a közérdek érvényesítésére és elősegítésére, mint a települési önkormányzat? Kinek van joga a tulajdonjogba való beavatkozásra, ami esetenként kényszerűen előáll? Az államnak és az önkormányzatnak, senki másnak. Az állam túl messze van, s csak országos és (nagy)térségi ügyek tartoznak rá. A települési önkormányzat szerepe tehát jelentős, sőt pótolhatatlan, nélkülözhetetlen a települések fejlesztésében, a rendezési tervek "végrehajtásában".

Minden tervet azért készítenek, hogy megvalósítsák. Miért lenne ez másként a rendezési tervek esetében? Kétségtelen, hogy a terület- és településrendezésnek van egy szabályozó, s ezen belül védelmi szerepe is - bizonyos területeken való építés korlátozása, esetleg tilalma - , de bizonyos elemei nem valósulnak meg másként, mint a közösség aktív szerepével.

Budapest, pontosabban Pest-Buda első rendezési terve már 1870-ben, tehát az egyesítés előtt tartalmazta az Árpád-híd- Róbert Károly körút- Hungária körút- Könyves Kálmán körút- Lágymányosi-híd- Hamzsabégi út nyomvonalát, természetesen a nevek rögzítése nélkül. A városnak kettős feladata volt ennek megvalósításában: egyrészt 125 éven keresztül jogilag fenn kellett tartani a nyomvonalat, lehetetlenné téve annak beépítését; másrészt - esetenként állami támogatással, mint például a Lágymányosi híd esetében - szakaszosan meg kellett azt valósítani.

Az önkormányzatok tudnak például lépni az elkerülő utak előkészítésében, mert a szerkezeti tervben rögzített nyomvonal területére - annak határozattal történő elfogadásával egyidejűleg - rendelettel elővásárlási jogot mondhatnak ki. A kritikus szakaszokat szabályozási tervben rögzíthetik, és azokra építési tilalmat (a szabályozás időszakára változtatási tilalmat) rendelhetnek el. Az országos közúthálózat városokon átkelő szakaszainak kiváltása, elkerülő útra való helyezése egyszerre országos/térségi és helyi érdek is. Az ország és a térség érdeke, hogy a távolsági közlekedés gyorsan és biztonságosan történhessen, a városoké, hogy a belvárosok, sűrűn beépült belső területek a káros hatásokat előidéző átmenő forgalomtól mentesüljenek.

A településeket éltető közterületek

A településeket éltető közterületek (közlekedési és közműterületek, valamint a közparkok és közkertek, terek, vízpartok) a közösségek tulajdonában vannak, s az önkormányzati törvény értelmében a törzsvagyonba tartoznak és elidegeníthetetlenek. Miért? Mert a hálózatok olyan szerepet töltenek be egy város életében, mint az emberi szervezetben az erek, a nyirokrendszer, az idegrendszer. Bármelyik megszakadása, hibája esetén az élet könnyen megszakad. S ne feledjük, hogy a közutak a legmaradandóbb elemei a településeknek: nem véletlenül hívnak számos magyar településen egy-egy utcát Római útnak, mert nyomvonala kétezer éve azon a helyen húzódik. A beépítés és a területfelhasználás számos esetben változhatott, de az út a helyén maradt, mert még a szélesítéséhez is az egyik oldal teljes lebontása, pusztulása szükséges, ami általában csak katasztrófák idején következik be.

Ne tévesszen meg senkit, hogy az építési törvény lehetővé tette az építési telkek magánútról történő megközelítését. A jogalkotó arra szánta ezt a lehetőséget, hogy a szocialista nagyvállalatok spontán privatizációban felaprózódott területeinek építési telkekké alakítása megtörténhessen a nélkül, hogy a települési önkormányzatok kénytelenek legyenek a sokszor elavult és a régi szabályoknak sem megfelelő úthálózatot átvenni. Ugyanígy nem kell az alatta/felette húzódó műszaki infrastruktúrahálózatokat átvenni a gyakran önkormányzati tulajdonban álló közüzemi cégeknek.

A beépített, de sokszor az újonnan beépítésre szánt területeken is gyakran van szükség új utcák nyitására, a nem, vagy csak kevéssé beépített tömbbelsők feltárására, esetenként meglévő utcák szélesítésére. Ez alapvetően két módon jöhet létre: az egyik esetben az érintett telkek tulajdonosai felismerik, hogy ez nekik érdekük, és ezért közösen, magánútként megvalósítják azt. A másik, hogy az önkormányzat - élve jogával - a lakó- vagy kiszolgáló út céljára a szabályozási tervben, helyi építési szabályzatban rögzített területet lejegyezteti. Az előbbi eset csak akkor működik, ha a tulajdonosok meg tudnak egyezni. Ez annál valószínűtlenebb, minél több tulajdonos van, a tulajdonosok számának növekedésével az esély konvergál a nullához. Annál is inkább így van ez, mert például egy telektömb belsejében, egy új utca nyitása egyáltalán nem érdeke a szélső telkek tulajdonosainak, mert azoknak a telkeknek a közúttal és közművekkel való ellátása a határoló utakon vagy már megtörtént, vagy minden további nélkül megtörténhet. Magyarán, az érdekelt tulajdonosoknak kártalanítaniuk kell ezeket a tulajdonosokat, és "kényszerítő" erőt nem tudnak alkalmazni.

Az utcaszélesítéseknél kissé más a helyzet. Ez elvileg megtörténhet telkenként. Az építési hatóságok azt mondhatják, hogy nem tudnak építési engedélyt adni a telkekre, mert azok nem rendezettek, a szabályozási terven rögzítettek szerint nem alakították át azokat. Így a tulajdonosok "önként és dalolva" leválasztják az út menti telekrészt, az magánút marad, és az utca elkezd "szélesedni". A gond abban áll, ha néhány tulajdonos hosszú ideig nem akar építeni, akkor az utca folyamatos szélesítése soha nem jön létre. Tehát az a cél, amiért a terv született nem, vagy csak igen korlátozottan tud megvalósulni. Szép számmal láthatunk ilyen utcákat ország- és városszerte.

Kisajátítás
és kártalanítás

Az építési törvény azért rendelkezik úgy, hogy a lejegyzés esetén, a kártalanítás során figyelembe kell venni a visszamaradó telekterület értéknövekedését, hogy az önkormányzatok nullszaldó közelire hozhassák ki az akciót. Ezt is nagy eredménynek kell tekintenünk, mert az alkotmány előírása miatt - "tulajdont kisajátítani csak azonnali, teljes és feltétel nélküli kártalanítás mellett szabad" - sokan ellenezték ennek a szabálynak a megfogalmazását.

Ha kitekintünk Európa számos országára, vagy tanulmányozzuk hazánk városépítésének történetét, egyaránt azt tapasztaljuk, hogy a települési önkormányzatok mindig felvállalták és fel is vállalják a településfejlesztés szervezését, előkészítését és érdemi vitelét. Budapesten a VIII. kerületi tisztviselőtelep, a XIX. kerületi Wekerle-telep, a XI. kerületi Építész utcától délre fekvő terület - és a példákat sorolhatnánk tovább - mind erről tanúskodik. Van, ahol a közösség végezte az egész építést, de van, ahol az utcahálózatot építette ki, építési telkeket alakított ki, s a beépítést már a magánerőre bízta. Országszerte megfigyelhetők hasonló akciók. Körner Zsuzsa könyve - Telepszerű lakásépítések történetéről Magyarors zágon 1850 és 1945 között - remek példákkal illusztrálja a különböző finanszírozású lakóterületek építését. Másik könyve, amelyet Nagy Mártával írt - A városrendezési szabályozások története Magyarországon - ugyancsak nyomatékkal mutat rá a városok felelősségére és feladatára a település fejlesztésével kapcsolatban.

Durván leegyszerűsítve azt mondhatjuk, hogy a települési önkormányzatok feladata a közösségi tervezésen túl elsősorban a közterületek kialakításában érhető tetten. Ők vannak feljogosítva - mint láttuk - a kellő hatalommal a területek megszerzésére, s ezek kiépítése jelentősen felértékeli az általuk feltárt területeket, építési telkeket. Az úthálózaton túlmenően jelenti ez a közösségi zöldterületek biztosítását, a közösségi ellátáshoz szükséges területeket és intézményeket, valamint minden egyéb olyan beruházást, aminek megszervezése és megvalósítása nem várható el a lakosság nagyszámú, megosztott csoportjától.

Még egy gondolat napjaink egyik kulcskérdéséről, a parkolásról. Lehet, hogy a jövőben az emberiség arra kényszerül, hogy korlátozza az egyének gépkocsi-használatát, de jelenleg ennek csak bizonyos formái elfogadottak társadalmilag. Egy területen a parkolási igény ki nem elégíthetősége - egy-egy igen különleges adottságú, kicsiny terület kivételével - értékvesztéshez vezet. Sokan elfeledkeznek arról még szakmán belül is, hogy egy olyan területen, ahol sok a védett, értékénél fogva megmaradó épület, ott a normatívát nem csökkenteni kell, hanem az ésszerű határig emelni. Ezáltal elérhető, hogy a néhány új épület létesítésével a parkolási mérleg kismértékben javulni fog. A VIII. kerület tájékoztatása szerint az Üllői út közelében, a néhány éve átadott parkolóház a környéken rögvest megemelte az ingatlanárakat, hiszen a telken belül nem biztosítható gépkocsitároló-helyeket ott meg lehet vásárolni, vagy bérbe lehet venni. Ki építsen ilyen létesítményeket, ha nem az önkormányzat, amely a közterületek bérbeadásáért parkolási díjat szedhet, és amelyhez befolyik, akkumulálódik a parkolóhely megváltásából befolyó összeg? Ha ezt az önkormányzat másra költi, az - megítélésem szerint - egyszerűen törvénytelen, hiszen nem lehet egy jogellenes dolgot "megváltani", egy kötelezettség alól való kibúvást megvásárolni. A vonatkozó kormányrendelet szerint szerződést kell kötni és öt éven belül a parkolóhelyeket megépíteni.

Településfejlesztési
koncepció

A településfejlesztés a közösségi gondolkodásnak és tervezésnek egy ragyogó, bár igen nehéz terepe. Első tehát, hogy a település lakói elgondolkodjanak azon, hogy milyen lehetőségeik vannak saját jólétük megélésére, kibontakoztatására együtt, mint közösség. Ennek foglalata a településfejlesztési koncepció és az ezt egyes vonatkozásokban helyhez és formához kötő településrendezési terv. Az előbbinek tehát olyan rugalmasnak kell lennie, hogy hagyjon mozgásteret a rendezés számára. A fejlesztés a mit, miből, mikor kérdésekre keresi a választ; a rendezés mindezekhez a hol és a hogyan válaszokat adja.

Ezek alapján lehet megfogalmazni és részleteiben megtervezni az egyes operatív programokat. Egy önkormányzatnak több fejlesztési projektjének kell lenni kidolgozva, és ezek közül azt sorolja előre (természetesen, ha nem szigorúan egymásra épülő fejlesztések követik egymást, amiben nem hagyható ki az egyik lépcsőfok), amihez támogatást tud szerezni EU-forrásból, országos vagy térségi fejlesztési eszközökből, illetve magánerő bevonásával. Természetesen előfordulhat, hogy egy külső résztvevő, beruházó új ötlettel áll elő. Ebben az esetben egy jó helyi vezető, akinek fontos az emberek véleménye, közös dolgaik közös vitele, végigjáratja az előbb felvázolt utat - a fejlesztési koncepció módosítását, a rendezési terv módosítását vagy kidolgozását, a fejlesztési projekt konkretizálását. Mondhatják, hogy e sorok szerzőjének elment az esze. Hol az a vállalkozó, aki végigvár egy ilyen procedúrát? Igazuk van, mégis azt kell mondani, hogy ez még mindig jobb, mint ha az előkészítettlenség miatt meghiúsul egy beruházás, mint arra van precedens például Gyöngyösorosziban vagy Pilisjászfaluban. Tapasztalatom szerint a közösen kidolgozott tervek óriási értéket képviselnek, és ezért gyakori vagy magánérdekből történő módosításaik a demokrácia megcsúfolásai.

A településrendezési tervek általában rengeteg konkrét feladatot tartalmaznak: utcanyitást, telekstrukturálódást, terek és utcák gyalogosítását, intézmények, ellátó létesítmények telepítését, helykijelölését. Új forgalmi utak építését, korszerűsítését, közúti és gyalogos aluljárókat, külön-szintű vasúti és közúti kereszteződéseket, terület-előkészítéseket, további tervezési feladatokat, fásítást, véderdő telepítését, erdő elsődleges rendeltetésének megváltoztatását, közparkok és közkertek létesítését. Egy jól elkészített településszerkezeti terv több évtizedre való fejlesztést készít elő, és a konkrétabb szabályozási terv hihetetlenül sok feladatot ró a közösségre - csak győzze azt megvalósítani. A lényeg a hálózatokon van, mint korábban már kifejtettem, mert a magántőke a hálózatokra építve már az egyes elemeket el tudja készíteni.

Jól teszi az önkormányzat, ha egy városrész építését vagy megújítását nem bízza egyetlen nagy beruházóra, mert akkor könnyen kényszerhelyzetbe kerülhet, és olyan tervmódosításokba kényszerül bele, ami nem válik a közösség javára. Ez történt sok helyen, például Budán, a Széna tér környékén, ahol a P+R parkoló helyén kereskedelmi központ épült. Időközben megemelkedett a szintszáma és szintterületi mutatója, majd a parkolóház legfelső szintjein mozi létesült, csökkentve a parkolókat, amelynek a környező létesítmények ellátásán túl a megszűnt közparkolót is pótolni kellett volna. Később a második ütemű fejlesztésben a nyitás után egy-két évvel a mélygarázs egy részének helyén újabb üzletek nyíltak; s a történetnek még nincs vége. Félreértés ne essék, én csak a folyamatot érzékelem, a történtek mögött húzódó összefüggések csak sejthetők, és országos összevetésben határozott tendenciát mutatnak. A lakosság hosszú távú érdekeinek figyelembe vétele azért fontosabb, mint a beruházó extraprofitja, mert a mai fejlesztők gyakorta nem Ganz Ábrahám típusúak, aki Svájcból érkezvén itt letelepedett és élete végéig fejlesztette gyárát. A befektetők az adókedvezmények lejártával gyakorta továbbállnak, a lakók meg maradnak.

Csupán néhány vonását vázoltam fel a települési önkormányzatok tennivalóinak, és nehéz témákat csak éppen érintettem. Befejezésül egy szakmai részletre szeretnék utalni: amikor a korábbi évek tartalmi követelményei a részletes rendezési tervek kötelező részévé tették az intézkedési és ütemezési tervet, akkor ezzel is kifejezték a fejlesztés és a rendezés szoros kapcsolatát, s azt, hogy a rendezési tervek megvalósításán a települési önkormányzatoknak tudatosan kell dolgozniuk.

Körmendy Imre
főosztályvezető

(A Magyar Urbanisztikai Társaság székházában 2005. októberében, a Városfejlesztés Rt. által rendezett konferencián elhangzott előadása szerkesztett változata.)