"A finanszírozási feszültségek és az EU-s támogatással megvalósuló fejlesztések fenntarthatóságára vonatkozó információk hiánya 2008. évben is növelik az önkormányzati költségvetések tervezésének és végrehajtásának ...ÁSZ véleményben is jelzett kockázatát." 

A feszültség kódolva?

A pénzügyminiszter szeptember elején benyújtotta a parlamentnek a múlt évi költségvetésről szóló zárszámadását, amit az Állami Számvevőszék ezzel kapcsolatos jelentésében élesen bírált. Felidézve a zárszámadáshoz készített jelentést, kiderül, hogy a helyi önkormányzatok a múlt évet a 34,8 Mrd forintos törvényi előirányzattal szemben 156,5 Mrd forintos hiánnyal zárták, ez a GDP 0,7 százalékát jelenti.

A zárszámadás alapján

Az előző négy évben az önkormányzatok vagyona és költségvetési bevétele közel duplájára nőtt, ennek ellenére közel harmaduk hitelfelvételre kényszerült. Az 2002-2006-os időszakot átfogó vizsgálatból az is kiderült, hogy a helyi önkormányzatok könyvviteli mérlegben kimutatott vagyona a vizsgált időszakban 6 423 Mrd forintról 10 300 Mrd forintra nőtt, ennek magyarázatát a korábban érték nélkül nyilvántartott ingatlanok 2003-ban elvégzett értékmegállapítása adja.

A szabályozott források
csökkenek

Az Állami Számvevőszék októberben elkészítette véleményét a kormány által benyújtott jövő évi költségvetési javaslatról. Ebben a helyi önkormányzatok központi költségvetésből származó szabályozott bevételeinek tervezését az államháztartás egyensúlyi helyzetének javítását szolgáló, 2007. évben már elfogadott intézkedések, az európai uniós fejlesztési támogatások hazai forrásainak biztosítása, a közoktatásban tanévre meghatározott teljesítménymutató szerinti finanszírozás, a társulásos feladatellátás változatlan ösztönzése és a szociális alapszolgáltatások bővítésének, reálértéke megtartásának szándéka határozta meg.
A javaslat alapján a központi költségvetési támogatás, hozzájárulás helyi önkormányzati bevételeken belüli aránya a 2007. évi 43,6 százalékról 2008. évben 40,1 százalékra csökken. Ezzel egyidejűleg a saját bevételek 13,8 százalékos, az európai uniós támogatások és a hazai társfinanszírozás, fejezeti támogatások 27,2 százalékos növekedésével számol a törvényjavaslat mellékletében bemutatott mérleg.  
A szabályozott források a 2008. évi javaslatban az előző évhez képest 50,1 Mrd forinttal (3,7%) csökkentek, amely a szerkezeti változások és a 2007. évi kiadáscsökkentő intézkedések együttes hatását tartalmazza. A központi költségvetésből származó források összehasonlításánál figyelembe kell venni, hogy a budapesti 4-es metróvonal építésének támogatása 2007. évben 65,6 Mrd forinttal a központi költségvetésből származó szabályozott források között szerepelt, amely a 2008. évi javaslatban - a beruházás tervezett EU-s támogatásával összhangban - 49,4 Mrd forinttal csökkent. 

A feladat és finanszírozás
felülvizsgálata ismét elmarad

A normatív hozzájárulások, támogatások fajlagos értékei az igénylési jogcímek többségében nominálértéken változatlanok, így összességében a működési célú központi költségvetési támogatások reálértéke csökken, a fejlesztési források - elsősorban az EU-s támogatások és a hazai társfinanszírozás eredményeként - bővülnek.
A költségvetési törvényjavaslat az önkormányzati forrásszabályozásban alapvető változásokat nem tartalmaz (a törvényjavaslat általános indokolásában ennek magyarázata, hogy az önkormányzati rendszerben sincs elmozdulás).
A szabályozás egyes részleteit érintő változások a célzottabb, ésszerűbb feladatellátást szolgálják, azonban az önkormányzati feladatok és a finanszírozási rendszer (a kormány által korábban elrendelt és az ÁSZ által is indokoltnak tartott) felülvizsgálatára, átalakítására 2008. évben sem kerül sor.
Az indokolás szerint a helyi önkormányzatok - beleértve a helyi kisebbségi önkormányzatokat és a többcélú kistérségi társulásokat is - 2008. évben hitelforrások nélkül számítva 3 237 Mrd forinttal gazdálkodhatnak, ami 4,7 százalékkal haladja meg a 2007. évi költségvetési törvényjavaslatban bemutatott előirányzatot.
Az önkormányzatok saját folyó bevételeinek - a költségvetési törvényjavaslat általános indokolásában bemutatott - 2008. évi előirányzatát megfelelő számítások, hatástanulmányok nem támasztják alá, ezért a tervezés szempontjából - a véleményben a helyi adók 2008. évi tervezésével kapcsolatos megállapítás alapján - kockázatot jelentenek. 
A 2008. évi költségvetési törvényjavaslat a helyi önkormányzati költségvetések egyensúlyát jellemző hiánymutató alapján a pénzügyi egyensúly romlását jelzi. A PM előrejelzése szerint a hiány a 2007. évben várhatóan 85 Mrd forintra csökken az előző évi 156,5 Mrd forintról, de 2008. évben ismét 111 Mrd forintra növekszik. Ennek finanszírozására felvett hiteleken belül emelkedett a működést finanszírozó rövid lejáratú (folyószámla) hitel, amely a kamatkiadásokat növeli. A hosszú lejáratú hitelállomány néhány önkormányzatnál koncentrálódott, új jelenség azonban, hogy az önkormányzatok - ezen belül különösen a megyei önkormányzatok - zártkörű kötvénykibocsátása élénkül, az 5-10 év múlva esedékes törlesztési kötelezettség fedezete (a jelenleg ismert feltételek mellett) nem tervezhető kellő biztonsággal.

Az önkormányzatok 2008. évi fejlesztési célú támogatásainak alakulása

A javasolt előirányzatok az önkormányzatok szabályozott forrásai között az illetmény növelésére nem tartalmaznak fedezetet, a közszférában a keresetek 2007. évi növelését szolgáló intézkedésekről a szakszervezetek és a kormány között létrejött megállapodás alapján a 2007. év után járó, 2008. január 16-án esedékes 13. havi illetmény kétheti részének fedezete céltartalékból évközben kerül átcsoportosításra.
A fejlesztési források között az előző évivel közel azonos nagyságrendű címzett és céltámogatási előirányzat áll rendelkezésre, 53 Mrd forint összegben. Ez az előirányzat biztosítja a korábbi években vállalt fejlesztési támogatási kötelezettségek teljesítését, a megkezdett programok folytatását.
A javaslat szerint hazai források terhére 2008. évben - miként a 2009-2010. években - új címzett támogatási program nem indítható. Új induló egészségügyi gép-műszer beszerzések céltámogatásaira mindössze 200 M forint előirányzatot tartalmaz a költségvetési javaslat. 

Az uniós források feltételeiről

A kormány szándéka, hogy a korábban hazai forrásból támogatott fejlesztési programok minél szélesebb körben EU-s forrásokból legyenek támogathatók. Ennek elősegítése érdekében a javaslat az önkormányzatok európai uniós fejlesztési pályázatainak saját forrás kiegészítésére szolgáló támogatás előirányzatát - az uniós előírásoknak való megfelelés és a hozzájutás feltételeinek szigorítása mellett - 5 Mrd forinttal megemelve, 15,1 Mrd forint összegben tartalmazza. Ugyancsak az EU-s forrásokhoz való hozzájutás feltételeit támogatja az Uniós fejlesztések fejezetben a KEOP derogációs projektek kamattámogatása címén megnyíló előirányzat 500 M forintos keretösszege, amely az ivóvízminőség javítását szolgáló, valamint a szennyvíz és hulladéklerakó beruházások - EU és más hazai forrásból nem finanszírozott hányadának - hitelforrás terheit könnyítheti.

A regionális fejlesztési
tanácsok szerepe felértékelődött

A leghátrányosabb helyzetű kistérségek gazdasági felzárkóztatására a költségvetési javaslatban az előző évivel azonosan 5,8 Mrd forint áll rendelkezésre a három alföldi és két dunántúli régió fejlesztési tanácsainak döntési jogkörébe utalva. A régiók szerepének konvergencia célokkal összehangolt elmozdulását jelzi, hogy a helyi önkormányzatok fejlesztései és vis maior támogatására szolgáló - összegében az előző évivel azonos - 10,87 Mrd forint előirányzat teljes egészében a regionális fejlesztési tanácsok döntési jogkörébe került.
A hátrányos helyzetű térségek felzárkóztatása érdekében a térségi lehatárolás 2007-ben, az országgyűlési határozatban újólag meghatározott szempontjai részben érvényesültek. A régiókkal való tervszerződések megkötésére a régiós előirányzatok önálló fejezetben való megjelenítésére azonban még nem kerülhetett sor. Az önkormányzatok költségvetésből származó fejlesztési jellegű támogatásait - a Terület- és régiófejlesztési célelőirányzat és a Kutatási és Technológiai Innovációs Alap decentralizálásra kerülő hányadával együtt - 137,28 Mrd forint összegben tervezték, amely az előző évhez képest 28,1 százalékos csökkenést jelent.
A központi költségvetésből származó önkormányzati fejlesztési források csökkenése a fővárosi metróberuházás finanszírozásának uniós támogatások keretébe való átkerülésével függ össze, e program nélkül számítottan a különböző jogcímű hazai fejlesztési támogatások a 2007. évihez képest 3,4 százalékkal - összegében 4,2 Mrd forinttal - csökkennek. 
A támogatási rendszer átalakításának eredményeként a javaslat az önkormányzati szféra egészét érintően - 2007. évhez képest az Európai Unióból származó fejlesztési források 49,3 Mrd forintnak megfelelő összegű bővülésével, valamint a hazai társfinanszírozásból és a központi fejezetektől származóan további 18 Mrd forint támogatás többletével együtt - 318 Mrd forint fejlesztési forrást tartalmaz. A hazai fejlesztési támogatásokat két és félszeresen meghaladó források tervezése a teljesíthetőség szempontjából - annak ellenére, hogy 2008-ban a beruházások ütemének felgyorsulása várható - közepes kockázatot hordoz.

A normatívák jellemzően
változatlanok

A normatív hozzájárulások és támogatások 2007. évben átalakított rendszerében további pontosításokat tartalmaz a jövő évi költségvetési törvényjavaslat, de a normatívák fajlagos támogatása jellemzően változatlan marad. A 75 db fajlagos hozzájárulás közül csak hét emelkedik, egy pedig csökken, az új ellátottakra megállapított fajlagos hozzájárulás ötnél emelt, egynél változatlan, egynél pedig csökkentett összegű. A normatív hozzájárulások főösszegére 3,4 százalékos (23,8 Mrd forintos) csökkenés mellett 681,2 Mrd forintot irányoz elő a benyújtott törvényjavaslat.
A településüzemeltetési, igazgatási és sportfeladatok, valamint a társadalmi, gazdasági és infrastrukturális szempontból elmaradott, illetve súlyos foglalkoztatási gondokkal küzdő települési önkormányzatok feladataihoz járó fajlagos hozzájárulás szerény mértékben növekszik.
Az önkormányzati igazgatásban a körjegyzőségek számának növekedése, az üdülőhelyi feladatoknál az idegenforgalom bővülése következtében emelkedik a normatíva javasolt előirányzata. A szociális és gyermekvédelemi feladatok normatív hozzájárulása 2008. évi előirányzatainak kialakításánál számoltak az alapszolgáltatásokat igénybevevők számának bővülésével és a rászorultsági elv fokozottabb érvényesítésével.

A közoktatásról

A közoktatás finanszírozása a 2007. évben elfogadott módosításnak megfelelően a költségvetési évről tanévre változott, egyben az alapnormatívák számítása tanulólétszám helyett teljesítménymutatón alapul.  Ennek következtében a közoktatás 2008. évi finanszírozásában az első nyolc hónapban az előző évi költségvetési törvény által meghatározott determináció érvényesül.
A benyújtott törvényjavaslat a 2008/2009-es nevelési évre, illetve tanévre határozza meg a közoktatási alap-, a kiegészítő- és a szociális juttatások normatíváinak körét, feltételeit és a hozzájuk kapcsolódó fajlagos támogatási összegeket, valamint az előzőek figyelembevételével számított előirányzatokat.
A 2008/2009-es tanévtől a teljesítménymutató alapján támogatott közoktatási alapfeladatok köre  kibővül az alapfokú művészetoktatással, a kollégiumi, externátusi neveléssel, a napközis vagy tanulószobai foglalkozással, iskolaotthonos oktatással, neveléssel. A kollégiumok eddigi közoktatási feladatait tartalmazó normatívák szétválnak nevelési, oktatási feladatokra és szállásbiztosításra, míg a sajátos nevelési igényű tanulók támogatása átkerül az egyes pedagógiai programok támogatása jogcímcsoportba.
A különleges helyzetben levő gyermekek, tanulók nevelése, oktatása, valamint a pedagógiai szakmai szolgáltatások támogatása átkerült a központosított előirányzatok közé. A normatívák közötti szerkezeti változások a közoktatási törvényben meghatározott teljesítménykövetelményeket közvetítik, egyúttal a normatívák száma is csökken, pontosabbá válik a közoktatási alap, a kiegészítő és a szociális juttatások tartalma, illetve elkülönülése.
A közoktatási törvény 2007. júniusi módosítása alapján elindul az óvodáskorúak teljes körű ellátását célzó hároméves program, fokozottabb gondoskodásban részesülhetnek a sajátos nevelési igényű gyermekek, az alapfokú művészetoktatásban erőteljesebb ösztönzést kap a minőségi munka, a kedvezményes óvodai, iskolai, kollégiumi étkezéshez való normatív hozzájárulás 2008. január 1-jétől kibővül a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesülő 5. évfolyamos általános iskolai tanulók ingyenes étkeztetésével.  

Vagyonosabb
önkormányzatnál jobb
lehet a közszolgáltatás

A közszolgáltatások finanszírozásában növekszik az önkormányzatok saját forrásainak aránya, szerepe, az ellátások színvonalában meglévő különbségek növekvő mértékben függnek a fenntartó önkormányzatok költségvetési helyzetétől, bevételszerző képességétől.
Az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok esetében (az önkormányzatok harmada) az alacsony helyi jövedelmi, vagyoni háttér csak korlátozott forrásbevonást tesz lehetővé.
A költségvetési egyensúly javításával összefüggő központi forráscsökkentésre a helyi önkormányzatok a 2007. évi költségvetés jóváhagyása és a végrehajtása során ellentmondásosan - részben tényleges megtakarítást eredményező helyi szervezési intézkedésekkel, létszámcsökkentéssel, részben a hiány kölcsönforrásokból történő finanszírozásával, növekvő eladósodással - reagáltak.
A finanszírozási feszültségek és az EU-s támogatással megvalósuló fejlesztések fenntarthatóságára vonatkozó információk hiánya 2008. évben is növelik az önkormányzati költségvetések tervezésének és végrehajtásának előző évi költségvetéssel kapcsolatos ÁSZ véleményben is jelzett kockázatát. 

Javaslatok
az Országgyűlésnek

- Kérje fel a kormányt, hogy gyorsítsa fel a konvergenciaprogram végrehajtását támogató garanciális szabályok kialakítását, a költségvetési és gazdálkodási rendszer megújítását, a költségvetés felépítésének, prezentációjának újragondolását. 
- Kérje fel a kormányt, hogy a mindenkori költségvetést érintő ágazati (szakmai) törvényeket olyan időütemezésben terjessze az Országggyűlés elé, hogy azokat az adott tervév költségvetési irányelveinek kiadása előtt elfogadhassa, így  hatásai érvényesülhessenek a tervezőmunkában.
- Fordítson figyelmet arra, hogy a költségvetési törvényjavaslat vitájának teljes fázisában csak olyan módosító javaslatokat fogadjon be, amelyek eredményeként a költségvetés pozíciója nem módosul.

Javaslatok a kormánynak

Gondoskodjon
a) közpénzügyi törvény előkészítésének felgyorsításával a helyi önkormányzatok adósságot keletkeztető kötelezettségvállalásának - az eladósodást megakadályozó - újraszabályozásáról;
b) a helyi önkormányzatok feladatainak és azok forrásainak felülvizsgálatát követően a köztük lévő összhang javítása érdekében a forrásszabályozás szükséges módosításának kidolgozásáról.   
- Határozza meg a helyi önkormányzati alrendszert érintő, a költségvetési törvényjavaslatban tervezett intézkedések hatásvizsgálatának követelményrendszerét.
- Gyorsítsa fel a hazai területfejlesztési támogatások rendszerének az ÚMFT Operatív Programjaihoz, valamint a területfejlesztési támogatásokról és a decentralizáció elveiről, a kedvezményezett térségek besorolásának feltételrendszeréről szóló 67/2007. (VI. 28.) OGY határozatban foglaltak végrehajtását.
Szerkesztette: Csy-kó
Az Állami Számvevőszék jövő évi költségvetésről szóló véleményének teljes változata a www.asz.hu weblapon olvasható