konvergencia
Kényszerpályán

Előző számunkban összefoglaltuk és idéztük az Állami Számvevőszék jövő évi büdzsére vonatkozó vizsgálatának önkormányzatokra vonatkozó részeit. Az alábbi folytatásban több táblázattal, adattal illusztrálva egészítjük ki a vizsgálati jelentés, főként helyhatóságokat érintő, megállapításait.

A 2008. évi költségvetést hivatalból véleményező Állami  Számvevőszék szerint a tervezet reális, megvalósítható, és nagyjából megfelel a konvergenciaprogramban vállaltaknak. Az önkormányzati fejezet azonban ismét a legtöbb kritikát tartalmazó részek között van. Tartalma lassan egy évtized óta ismert: szaporodó feladatok, fogyatkozó források, ennek következményeként pedig növekvő adósság. A számvevők élesen bírálják a kormány előkészítetlen reformjait. Először a dokumentum általános megállapításait tartalmazó részeket, majd az önkormányzati fejezetet foglaljuk össze, szerkesztett formában.
A jövő évi büdzsé szerves része annak az egyensúlyteremtő folyamatnak, amelynek fő irányát, súlypontjait a konvergenciaprogram jelöli ki - szögezte le Kovács Árpád, az  ÁSZ elnöke a parlamenti vitában. Bár, mint mondta, több ponton is feszültségforrást tartalmaz. Ilyen kiemelt kockázat a gazdasági növekedés szempontjából az idei és a jövő évi infláció, ami megnehezíti a konvergenciaprogram, illetve az ígért mértékű hiánycsökkentés teljesítését. Kiemelt kockázat az önkormányzati szféra finanszírozása, valamint fokozódó eladósodása. Ide sorolhatók még a társadalombiztosítás kiadási előirányzatai közül a nyugdíjkiadások, valamint az, hogy az egészségbiztosítás pénzbeli ellátásait alacsony kockázattal tervezték. Az is veszélyeztetheti a költségvetést, ha a kormány esetleg úgy dönt, hogy átvállalja az  állami, önkormányzati tulajdonú gazdálkodószervezetek adósságait.

Közpénzügyi fegyelmet szeretnének a számvevők

A büdzsé vizsgálatának általános megállapításokat tartalmazó részéből kiderül, hogy a 2008-2010-es időszak költségvetési politikáját összetett és ellentétes irányba ható tényezők határozzák meg, amelyek jelzik annak szűk mozgásterét.
Ezzel egyidejűleg a konvergenciaprogram és az államháztartási törvény szabályai szerint a 2008. évben az elsődleges egyenlegnek el kellett érni a nullszaldós állapotot. A 2008. évet követően magas kockázatot jelenthet a kormányzati körbe tartozó gazdálkodó szervezetek, illetve az állami garanciavállalás mellett felvett hitelek (MÁV Zrt., BKV Zrt.) miatti esetleges adósságátvállalások mértéke is.
Mindezekre figyelemmel kiemelt jelentőséggel bír és ennek ellenére késik a 2008. évi és a további évek költségvetési biztonságát garantáló közpénzügyi fegyelem szabályrendszerének (például az elsődleges többlet, a negyedéves, a középtávú kiadási plafon, a fenntartható adósságszint, a kötelező ellentételezési és az önkormányzatok eladósodását korlátozó szabály) teljes körű megalkotása, a garanciális szempontok kiépítése, amelyek biztosíthatnák az éves költségvetési terv konvergenciaprogram által kijelölt pályán maradását.

A 2008. évi költségvetési törvényjavaslat a tervezett makrogazdasági mutatók mellett végrehajthatónak látszik.

Az intézményrendszer átalakítása elmaradt

A kormány az államháztartási hiány mérséklésére és a növekedés érdekében a közigazgatásban, az egészségügyben és az oktatásban változásokat indított. Ezek az idei és a jövő évi költségvetésekben egyaránt a pénzügyi megszorító intézkedések (bevételnövelő, kiadáscsökkentő) hatásaira épülnek, ám nem látszanak eredményesnek.
A közszféra  létszáma a 2006. évben 10 700 fővel, 2007-ben 8000 fővel csökkent, és a 2008. évi költségvetésben további 6000 fő csökkenésével számolnak. A létszámleépítés egyszeri kiadási többletet is generált, de ezzel nem tartott lépést az állami feladatok, az intézményrendszer átalakítása, ezért a kiadásokban elérhető megtakarítások üteme a konvergenciaprogram teljesülése szempontjából kockázatot hordoz.

Az egészségügyi reformként meghatározott lépések tartalmát, célrendszerét sem a kormányprogram, sem pedig a konvergenciaprogram részleteiben nem tartalmazza,

Bevételek és kiadások

A bevételeknél a dokumentációk alapján véleményezhető vám- és adóbevételi előirányzatok az összes adó- és vámbevétel 54,9%-át jelentik. Összegük 3479,7 Mrd Ft, amelynek 99,9%-át alacsony kockázat mellett teljesíthetőnek értékelte az ellenőrzés. A kiadási előirányzatok megalapozottnak és reálisnak, betarthatónak minősültek.

A központi költségvetés adósságának tervezett összege a 2008. évre 17 040,3 Mrd Ft (7,2%-kal magasabb a 2007. évi tervnél), ami a GDP 62,1%-át teszi ki.

A prioritások

Az adósságszolgálattal kapcsolatos kiadások költségvetési törvényjavaslatban szereplő összege 1110,8 Mrd Ft, ami 45,0 Mrd Ft-tal tér el az ÁKK Zrt. által korábban készített finanszírozási tervben szereplőnél. A 2008. évi költségvetési törvényjavaslatban prioritást élvezett az unióból érkező források és a támogatások igénybevételét biztosító hazai társfinanszírozások előirányzatainak megtervezése. A rendelkezésünkre álló adatok szerint a támogatások igénybevételének fedezete a költségvetési törvényjavaslatban biztosított.

A finanszírotás felülvizsgálata ismét elmaradt

A 2008. évi állami költségvetéséről szóló törvényjavaslat az önkormányzati forrásszabályozásban alapvető változásokat nem tartalmaz. A törvényjavaslat általános indokolása megállapítja, hogy a 2007. évi támogatások fajlagos értékeinek (normatívák) megőrzésére irányult. Az indoklás  szerint az önkormányzatok - beleértve a helyi kisebbségi önkormányzatokat és a többcélú kistérségi társulásokat is - a 2008. évben hitelforrások nélkül számítva 3 237 milliárd Ft-tal gazdálkodhatnak, amely 4,7%-kal haladja meg a 2007. évi költségvetési törvényjavaslatban bemutatott előirányzatokat.
A gazdálkodási feltételeket 2008-ban az áremelkedések miatti reálértékvesztés kedvezőtlenül befolyásolja. A közszolgáltatások színvonalának javítását a források szűkössége, hatékonyságának növelését az elaprózottságból fakadó szolgáltatásszervezési és finanszírozási gondok továbbra is gátolják.

Az állami és önkormányzati feladatok és azok forrásainak - több éve szorgalmazott - felülvizsgálata nem történt meg, a köztük lévő összhang nem javult.

Növekvő hiány, csökkenő források

A javaslat szerint a források csökkenő hányada (a 2007. évi 43,6%-kal szemben 40,1%) származik a központi költségvetési kapcsolatokból, ugyanakkor 3,7 százalékponttal növekszik az EU-s támogatás és hazai társfinanszírozás, fejezeti támogatások aránya. A központi költségvetésből származó források összehasonlításánál figyelembe kell venni, hogy 2007-ben a Budapest 4-es metróvonal építésének támogatása 65,6 milliárd Ft-tal a központi költségvetésből származó szabályozott források között szerepelt, a 2008. évi javaslatban a beruházás tervezett EU-s támogatása miatt ez 49,4 milliárd Ft-tal csökkent.
Az európai uniós támogatások és a hazai társfinanszírozás, fejezeti támogatások 27,2%-os (67,3 milliárd Ft) többlete mellett a saját bevételek 13,8%-os (118,7 milliárd Ft) növekedésével számolt. Ezt azonban a törvényjavaslat indokolása nem támasztja alá, ezért azok tervezése kockázatot hordoz. Részletes modellszámítások hiányában nem megítélhető a számítások megalapozottsága, sem az egyes településtípusokat érintő hatása.
A helyi önkormányzati költségvetések egyensúlyát jellemző hiánymutató az elmúlt években a pénzügyi egyensúly ciklikusságát és romlását jelezte. A hiány a 2004. évi 16,5 milliárd Ft-ról a 2005. évben 81,4 milliárd Ft-ra, a 2006. évben 156,5 milliárd Ft-ra nőtt. A Pénzügyminisztérium előrejelzése szerint a 2007. évi várhatóan 85 milliárd Ft-ra csökken és a 2008. évben ismét növekszik. A hitelállományon belül növekvő a rövid lejáratú (folyószámla) hitel aránya.

A hosszú lejáratú hitelállomány döntően kevés  önkormányzatnál koncentrálódik, új jelenség a helyi önkormányzatok - ezen belül a megyei önkormányzatok - nagy összegű zártkörű kötvénykibocsátása.

A normatív hozzájárulások, támogatások fajlagos értékei az igénylési jogcímek többségében nominálértéken változatlanok, így összességében a működési célú központi támogatások reálértéke csökken, a fejlesztési források - elsősorban az EU-s támogatások és a hazai társfinanszírozás eredményeként - bővülnek.
A helyi önkormányzatok a fejlesztések megvalósításában 190 milliárd Ft európai uniós támogatással és 128 milliárd Ft központi költségvetésből származó hazai társfinanszírozással számolhatnak. A helyi önkormányzatok és jogi személyiségű társulásaik uniós fejlesztési pályázatait  szolgáló EU Önerő Alap a javaslat szerint a 2007. évi 10,1 milliárd Ft-ról 15,1 milliárd Ft-ra emelkedik, amelynek felhasználására vonatkozó szabályokban - az előző évhez hasonlóan - érvényesül az elmaradottság, illetve a jövedelmi viszonyok alapján a differenciált támogatás elve.

Támogatások, normatívák és átengedett szja

A fejlesztési célokat szolgáló költségvetési támogatások 2008. évi tervezett előirányzata 127,38 milliárd Ft, amely összegében 44,25 milliárd Ft-tal marad el az előző évi költségvetésben megállapított keretektől. A csökkenés döntő oka, hogy a fővárosi metróberuházást az előző évi 65,55 milliárd Ft-tal szemben 2008-ban 16,2 milliárd Ft-tal szerepel a szabályozott források között.
A metróberuházás figyelembevétele nélkül számított fejezetbeli fejlesztési célú előirányzatok összességében 5,1 milliárd Ft-tal emelkednek. Ezen túl az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium fejezetben tervezett terület- és régiófejlesztési célelőirányzat decentralizált hányada 4,9 milliárd Ft, a Kutatási és Technológiai Innovációs Alapban 5 milliárd Ft összeg áll rendelkezésre fejlesztési célokra a költségvetési törvényjavaslatban.

A fejlesztési támogatások továbbra is leghangsúlyosabb elemét a címzett és céltámogatások jelentik, amelyre a 2008. évi költségvetési törvényjavaslat 53 milliárd Ft előirányzatot tartalmaz. (3. grafikon)

Pántlikázott normatívák

A normatív hozzájárulások 2008. évre tervezett összes előirányzata 23,8 milliárd Ft összegű, 3,4%-os átlagos csökkenéssel 681,2 milliárd Ft, rendszere közel azonos az előző évivel, csak kisebb változtatásokra kerül sor. Megszűnik a lakáshoz jutás feladatai támogatási jogcím, a támogatások fajlagos mértéke néhány kivételtől eltekintve megegyezik az előző évivel. Többlettámogatás csak néhány új feladathoz kapcsolódik.

A normatív kötött felhasználású támogatások 2008. évi előirányzata 164,6 milliárd Ft, amely összességében az előző évhez képest 3,6%-os növekedést jelent.

Növekszik a saját bevételek aránya

A 2008. évi összes tárgyévi bevételein belül a saját  bevételek aránya 28,9% (981 milliárd Ft). A saját bevételekből elvárt többletforrás a 2007. évi országgyűlési előirányzathoz viszonyítva 118,7 milliárd Ft, amely az inflációs előrejelzéseket meghaladó mértékű (13,8%-os) növekedésnek felel meg. A saját folyó bevételeken belül két százalékponttal emelkedtek (68%) az önkormányzatok sajátos bevételei (helyi adók, illetékek, bírságok) és csökkent az intézményi működési bevételek részaránya.
A javaslat alapján a központi költségvetési támogatás, hozzájárulás helyi önkormányzati bevételeken belüli aránya a 2007. évi 43,6%-ról 2008. évben 40,1%-ra csökken. Ezzel egyidejűleg a saját bevételek 13,8%-os, az európai uniós támogatások és a hazai társfinanszírozás, fejezeti támogatások 27,2%-os növekedésével számol a törvényjavaslat mellékletében bemutatott mérleg. Ezt szemlélteti a lenti táblázat (adatok milliárd Ft-ban).
A szabályozott források a 2008. évi javaslatban az előző évhez képest 50,1 Mrd Ft-tal (3,7%) csökkentek, amely a szerkezeti változások és a 2007. évi kiadáscsökkentő intézkedések együttes hatását tartalmazza.
A normatív hozzájárulások, támogatások fajlagos értékei az igénylési jogcímek többségében nominálértéken változatlanok, így összességében a működési célú központi költségvetési támogatások reálértéke csökken, a fejlesztési források - elsősorban az EU-s támogatások és a hazai társfinanszírozás eredményeként - bővülnek.
A költségvetési törvényjavaslat az önkormányzati forrásszabályozásban alapvető változásokat nem tartalmaz (a törvényjavaslat általános indokolásában ennek magyarázata, hogy az önkormányzati rendszerben sincs elmozdulás).

A szabályozás egyes részleteit érintő változások a célzottabb, ésszerűbb feladatellátást szolgálják,

A romlás mértékéről

A 2008. évi költségvetési törvényjavaslat a helyi önkormányzati költségvetések egyensúlyát jellemző hiánymutató alapján a pénzügyi egyensúly romlását jelzi. A PM előrejelzése szerint a hiány a 2007. évben várhatóan 85 Mrd Ft-ra csökken az előző évi 156,5 Mrd Ft-ról, de a 2008. évben ismét 111 Mrd Ft-ra növekszik.
Ennek finanszírozására felvett hiteleken belül emelkedett a működést finanszírozó rövid lejáratú (folyószámla) hitel, amely a kamatkiadásokat növeli. A hosszú lejáratú hitelállomány néhány önkormányzatnál koncentrálódott, új jelenség azonban, hogy az önkormányzatok - ezen belül különösen a megyei önkormányzatok - zártkörű kötvénykibocsátása élénkül, az 5-10 év múlva esedékes törlesztési kötelezettség fedezete (a jelenleg ismert feltételek mellett) nem tervezhető kellő biztonsággal.

A 2008. évi javasolt előirányzatok az önkormányzatok szabályozott forrásai között az illetmény növelésére nem tartalmaznak fedezetet,

A normatív hozzájárulások és támogatások

A normatívák fajlagos támogatása jellemzően változatlan marad.

Az önkormányzati igazgatásban a körjegyzőségek számának növekedése, az üdülőhelyi feladatoknál az idegenforgalom bővülése következtében emelkedik a normatíva javasolt előirányzata.

A közszolgáltatások finanszírozásában növekszik az önkormányzatok saját forrásainak aránya, szerepe, az ellátások színvonalában meglévő különbségek növekvő mértékben függnek a fenntartó önkormányzatok költségvetési helyzetétől, bevételszerző képességétől.

Az Állami Számvevőszék jövő évi költségvetésről szóló véleményének teljes változata a www.asz.hu weblapon olvasható