Most még nem lesz kötelező
Az önkormányzatok társulásainak szabadságát, önállóságuk sérthetetlenségét az Alkotmány garantálja. Az 1990. évi LXV. önkormányzati törvény alapján a települések négyféle társulási típusban - hatósági igazgatási, körjegyzőség, intézményfenntartó, közös képviselő-testület - működhetnek együtt. Ezzel a jogukkal azonban az önkormányzatok nem igazán élnek. A kormányzat szerint ezen mindenképpen változtatni kell.
Tavaly óta a területfejlesztési törvény is módot kínál az együttműködésre. Ám az utóbbi hat év tapasztalata azt mutatja, hogy az önkormányzatok társulási kedve igen alacsony. A Belügyminisztériumban új jogszabályt és törvénymódosításokat készítenek elő, hogy az önkormányzati rendszer sokszor ésszerűtlen és pazarló működésén változtassanak. A részletekről Kara Pált, a minisztérium helyettes államtitkárát faggattuk.
- Igaz az a hír, hogy kötelező társulást akarnak előírni az önkormányzatoknak?
Nem igaz. A jelenlegi alkotmányos szabályozás szerint ezt nem lehet kötelezően előírni. Az önkéntesség elvének megőrzését indokolják a társulások működésének tapasztalatai is.
A hír abból indulhatott ki, hogy az új Alkotmány szabályozásának elvei megfogalmazták, hogy a törvény előírhatja a kötelező feladat- és hatáskör önkormányzati társulásban történő ellátását. Eszerint, ha a törvényességi ellenőrzés megállapítja: az önkormányzat kötelező feladatát nem, vagy nem megfelelő színvonalon látja el, törvény felhatalmazása esetén lehetővé válhat a kötelező társulás előírása.
De az nyilvánvaló, hogyha egy önkormányzat nem tudja ellátni törvényben előírt feladatát, azt egy másik önkormányzatnak kell átvenni. Véleményem szerint azonban erről nem az eljövendő társulási törvényben kell rendelkezni. A társulás ugyanis eleve önkéntességet feltételez.
A társulással összefüggő törvényességi szabályozás azokra az együttműködési formákra vonatkozik majd, amelyekben az önkormányzatok elsődlegesen, mint közfeladatot ellátó szervek vesznek részt. Ezen feladatok teljesítéséhez szükséges együttműködési formák - szervezeti, eljárási és finanszírozási - kereteit kell megadni. A szabályozásnak elő kell segítenie az oktatás, nevelés és az egészségügyi alapellátás körébe tartozó szolgáltatások biztosítását, a település kommunális feladatainak megoldását és a területfejlesztési feladatok közös megvalósítását.
Felhívnám azonban a figyelmet arra, hogy az önkormányzatok együttműködéséről szóló törvény keretszabályozást tartalmaz és nem ad választ konkrét kérdésekre. Azokat majd az ágazati törvényekben találják meg az önkormányzatok.
- Miről szól ez a keretjellegű szabályozás?
A szabályozás kiterjed a döntéshozatali tevékenységre, a döntések kötelező jellegének meghatározására, a kötelező forrásátengedés, illetve hozzájárulás elveire, a létrehozás, alapítás rendjére, és a kiszámíthatatlan kilépések korlátozására.
Számos olyan együttműködési forma létezik, amely alapul szolgál közjogi megállapodás bevezetéséhez. Lényegük, hogy az egyik önkormányzat meghatározott feladatot (a sajátja mellett) a többi megállapodó fél részére is ellát. Vagy lehetővé teszi a többi önkormányzat számára, hogy az általa fenntartott intézmény szolgáltatásait igénybe vegye. Az ilyen típusú együttműködések létrehozása, tartalma, törvényességi ellenőrzése ma szabályozatlan.
Az önkormányzati rendelkezésekhez meg kell követelni az érintett önkormányzati testületek egyetértését és nyilvános közzétételét.
Új elem lenne a nem jogi személyiségű önkormányzati társulás. Ugyanis tapasztalatink szerint van igény olyan együttműködési formára, amely laza kereteket biztosít a megye, a városok, a várost és a községi önkormányzatokat átfogó kisebb térségek számára közös érdekű napi feladataik egyeztetéséhez, tapasztalataik átadásához. A képviselő-testületek, megyei önkormányzatok, írásbeli megállapodással hozhatnak létre jogi személyiséggel nem rendelkező társulást. Ebben szükség esetén az állami szervek képviselői, a közjog egyéb testületei, intézményei, alapítványai, valamint más jogi személyek és természetes személyek is részt vehetnének. A társulás javaslatokat, ajánlásokat adna tagjainak, segítene a fejlesztési elképzelések egyeztetésében. Döntéseinek kötelező érvénye kizárólag a konszenzuson alapulna. Alapítását a törvényességi ellenőrző szervnél kellene bejelenteni. E szervezeti forma lehetővé tenné civil szervezetek bekapcsolódását is a közfeladatok ellátásába. Betölthetné a kistérségi koordinációs értekezlet szerepét is. Nem utolsó sorban pedig keretet biztosíthatna a megyei jogú városok és a megyei önkormányzat közötti koordinációs feladatok ellátásához.
Az önkormányzatok egyébként a jogi személyiség nélküli együttműködési formákat részesítik előnyben. De a területfejlesztési társulások, a közös tulajdonban maradt körzeti szerepkörrel működő önkormányzati intézmények fenntartása, kommunális, közműberuházások megvalósítása miatt továbbra is szükségesek, mint az önálló jogi személyiségű társulások.
A koncepció a jogi személyiségű önkormányzati társulást önkéntes céltársulásként szabályozza. A résztvevőknek jogai és kötelezettségei a jogi személyiségű társulás esetén az új szervezethez kerülnek. Ehhez majd módosítani kell az önkormányzati törvényt, hogy a képviselő-testületek bizonyos hatásköreiket átruházhassák a céltársulásra. A társulás, mint közintézmény rendelkezne az önkormányzás jogával. Döntéshozó szerve a közgyűlés lenne, amely az alapító tagok képviselőiből állna. A kisebb önkormányzatok érdekeinek képviseletét is megfelelően biztosítani kell. E társulás létrehozhat hivatalt ami költségvetési szervnek számítana.
A társulás alapításánál többek között az is feltétel, hogy a közös feladat nem teljesíthető jobban és gazdaságosabban más formában. A társulás alapszabályában a résztvevők állapodnak meg, a tervezethez a képviselő-testületek egyetértése szükséges. Arra az esetre, ha a társulás működőképessége megkérdőjeleződik, garanciális szabályokat kell beépíteni.
- Miért ódzkodnak az önkormányzatok a társulásoktól?
- Főként az egymás iránti bizalmatlanság miatt. Korábban nagyon sok közös tanács létezett. Ebben a konstrukcióban volt egy székhelyközség és voltak társközségek. Ezek a törvény szerint egyenlőnek számítottak, de - mint tudjuk- ez csak írott malaszt volt. Ha valakinél ott a pénz, a testület, a vezetés, akkor persze nem lehet települések közötti egyenlőségekről beszélni. Ez volt a múlt. Ám, ahogy mondani szokták: fehér ember nem felejt.
A korábban szinte gyarmati sorban vegetáló települések - amelyeket egy kormányrendelettel még funkció nélküli településekké is visszaminősítettek - 1990-ben megkapták az önkormányzáshoz való jogot, saját pénzeszközöket. Elmaradottságuk miatt elementáris erővel fogtak hozzá a fejlesztésekhez. Inkább vállalták az eladósodást, a csődközeliséget -, de élni akartak. Majdnem mindegyikben valamiféle önellátási tendencia érvényesült. Például iskolát építettek - persze az nem jutott eszükbe, hogy ezt másokkal közösen tegyék. Nem szólva a szemétlerakó helyekről. Ez azonban igen drága mulatság és az önkormányzatiságnak sem ez a lényege. A törvény csak azt mondja, hogy a képviselő-testületnek gondoskodni kell a közszolgáltatásokról. Ennek azonban sok formája van. Ilyen a társulás is.
- Van kimutatásuk arról, mennyit lehetett volna megspórolni, ha az önkormányzatok optimális számban és esetben társulnak? Minek alapján állítják, hogy a jelenlegi rendszer működése pazarló?
- A kiindulópont az, hogy Magyarországon jelenleg 3126 önkormányzat működik. Ezért mondják, hogy a rendszer szétaprózott és pazarló. Az előbbi a településszerkezetből adódik, ám nemzetközi tapasztalatok is azt igazolják, hogy önmagában véve ez nem előny, de nem is hátrány. Franciaországban (37 ezer) és Svájcban (3012) - egy főre kivetítve - még elaprózottabb a rendszer. Ott azonban a kistelepülések vezetői közül csak a polgármester részesül némi tiszteletdíjban. Néha összegyűlnek egy kiskocsmában, jegyzőkönyv azonban csak fontos döntések esetén készül. Működési költség tehát nem igazán jelentkezik.
Magyarországon mintegy 2300 polgármesteri hivatal működik. Az önkormányzati feladatok mellett a hivatalok államigazgatási feladatokat is ellátnak. Ez utóbbi feladatokkal a jegyző foglalkozik. A felmérések szerint a jegyzői hatás- és feladatkörök száma ma már 2000 felett van. Persze nem mindegyik fordul elő minden egyes településen. Tavaly jegyzők közreműködésével csináltunk egy létszámmodellt. Ennek alapján mondható, hogy a tényleges hatáskörök sűrűségét, előfordulási gyakoriságát is figyelembe véve 6-7 fős apparátus kell ahhoz, hogy ezeket a feladatokat törvényesen és tisztességesen, megfelelő színvonalon el lehessen látni.
Ebből vissza lehet következtetni: ha van egy 218-as lélekszámú község, amely nem hajlandó körjegyzőséget létrehozni, önálló polgármesteri hivatalt tart fenn - nyilvánvalóan irracionálisan és pazarlóan működik. És nem egy ilyen létezik.
A kérdés másik része, hogy az önkormányzatok 13,5 ezer intézményt tartanak fenn, ami szintén drága dolog. Elsősorban az alkalmazottak bére és járulékai miatt, ami a költségek 60-70%-át teszi ki. Így egy átlagönkormányzat költségvetése jó részét kénytelen mondjuk oktatási intézményekre költeni. Ez is megoldható lenne társulással.
- Miben különbözne azonban mindez a borzadállyal emlegetett körzetesítéstől?
Az a baj, hogy ilyenkor mindenki 2-3 iskola megszüntetésére gondol. Holott nem így van. Pédául az iskolákat fenn lehetne tartani, és a közösen fizetett pedagógusok utazhatnának körbe tanítani.
- Meg tudná mondani, mikorra várható a társulásról szóló jogszabály megszületése?
- Szándékaink szerint október, november környékén. Ehhez azonban az is szükséges, hogy április végéig a kormány elé kerülhessen. Előtte egyeztetni kell elképzeléseinket az önkormányzatok országos érdekvédelmi szervezetével, más tárcákkal, s nem utolsó sorban elengedhetetlen a politikai egyeztetés is.
Németh Erika