Az önkormányzati törvény várható reformjára tekintettel célszerű már most néhány alapvető kérdést a hatályos jogi szabályozás alapján körbejárni: az vajon mennyiben segíti vagy gátolja az önkormányzati autonómia szabad érvényesülését, a képviselő-testület szervezetalakítási szabadságának megvalósulását.
A helyi Önkormányzatok Európai Chartája szerint az önkormányzatok - a helyi szükségletekhez való alkalmazkodás és a hatékonyabb igazgatás érdekében - saját maguk határozhatják meg belső igazgatási felépítésüket.
A hatályos alkotmány - anélkül, hogy egyértelműen meghatározná, mit kell "önkormányzaton" érteni - a helyi képviselő-testületeket ruházza fel a szervezeti és működési (belső) rend törvényi keretek közötti önálló kialakításának jogával. Az említett törvényi kereteket az Ötv. szolgáltatja.
Ezt a lehetőséget az Ötv (1.§ /6/ bekezdés) viszont - az alkotmányban nevesített helyi képviselő-testületek helyett - a helyi önkormányzatok jogaként rögzíti. A bizonytalanságot tovább mélyíti az Ötv. 9.§ /2/ bekezdése, amely szerint az önkormányzati feladatok ellátásával összefüggésben - már nem a helyi önkormányzat, hanem - a képviselő-testület szervének minősül a polgármester, a bizottság, a részönkormányzat testülete és a képviselő-testület hivatala.
Noha a jogalkotó a polgármestert is a képviselő-testület szerveként említi, a testületet e tisztség létrehozásában semmiféle jogkör nem illeti meg. Csupán a megszűnésében rendelkezik némi jogosítvánnyal. Ennél is rosszabb a képviselő-testület pozíciója az alpolgármester és a tanácsnok esetében, bár mindkét tisztség létrehozatalában a testületé a meghatározó szerep, az Ötv. elmulasztja szervkénti minősítésüket. Sőt, a testület az alpolgármesternek még csak feladatot sem adhat. A tanácsnoknál viszont joghézag fedezhető fel az előbbiekből következően. A feladat-meghatározás joga a testületé, de a tanácsnok szervkénti minősítését a jogalkotó ezúttal is elmulasztotta. Ennek pótlására a testület sem kap felhatalmazást.
Ugyancsak korlátozott a képviselő-testület szervezetalakítási szabadsága a polgármesteri hivatalt illetően. Ez esetben - a létrehozatal jogszabályi kötelezősége ellenére - a testület még a névválasztás kérdésében sem rendelkezik önállósággal. Az Ötv., az előbbi szabályok értelmében, a képviselő-testület hivatalaként említett szervezetet később - kötelező jelleggel - polgármesteri hivatalnak nevezi (Ötv. 38.§ /1/ bek.). Bár a polgármesteri hivatal vezetője a jegyző, a jogalkotó mégsem tekinti őt a képviselő-testület szervének. Ezzel ellentétesen az önkormányzat sem rendelkezhet. Mindebből következően a helyi önkormányzat, avagy a helyi képviselő-testület törvényi keretek közötti szabad szervezetalakítási jogát - éppen e törvény - a bizottsági struktúra ki- és megalakítására korlátozza. Bár az Ötv. 22.§ /1/ bekezdése értelmében a bizottsági szervezet kialakításáról és az egyes bizottságok megalakításáról valóban a képviselő-testület határozhat, döntési szabadsága azonban erősen behatárolt - egyrészt a kötelezően megalakítandó pénzügyi bizottság, másrészt a bizottsági tagsággal való összeférhetetlenség törvényi rendelkezése folytán. A kétezer feletti lélekszámú települések esetében a képviselő-testület nem mérlegelheti e bizottság létrehozatalát és működtetését. A kétezer alatti lélekszámú településen pedig a testület szervezetalakítási szabadsága azért formális, mert a testületet alkotó 3-5-7 főből kettő (a polgármester és az alpolgármester) a törvény erejénél fogva - az összeférhetetlenségi szabályok miatt - szóba sem jöhet a bizottság megalakításánál. Így a háromfős testületek eleve elesnek e lehetőségtől. Az 5 és 7 fős testületek megalakítását viszont egy másik törvényi követelmény nehezíti. Ennek értelmében a bizottság elnöke és tagjainak többsége csak települési képviselő lehet. Ha pedig azt is figyelembe vesszük, hogy a bizottsági munkában való részvétel nem szerepel a települési képviselő kötelességei között, akkor e kérdéskörben is formális a testület szervezetalakítási szabadsága.
Végezetül, ha arra is tekintettel vagyunk, hogy a képviselő-testület az Ötv. 18.§ /1/ bekezdésében csak működésének részletes szabályozására kap felhatalmazást, akkor az is világossá válik, hogy a testület által megalkotható (kötelezően meg is alkotandó) szervezeti és működési szabályzatnak az elnevezése és említése is félrevezető.
Kérdés, vajon a képviselő-testületek felhatalmazás hiányában jogosultak-e az Ötv. keretei között a törvény által nevesített szerven (szerveken) kívül más szervezetet, avagy más elnevezésű szervezetet is létrehozni. Amennyiben a válasz pozitív, úgy felesleges a törvényi felhatalmazás a testület működési kérdéseinek szabad (önálló) szabályozására. Nemleges válasz esetén viszont a képviselő-testületek szervezetalakítási szabadsága nem más, mint szappanbuborék.
dr. Fogarasi József