A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. tv. alapvető változásokat hoz a gyámügyi igazgatás szervezetrendszerében. A minden polgármesteri hivatalban működő, egységes gyámhatóság helyett – melynek feladatait az 1991. évi XX. tv. a jegyzőhöz telepítette – 1997. november 1-jétől két különböző, mégis egymáshoz szorosan kapcsolódó hatóság fogja ellátni az elsőfokú gyámhatósági feladatokat.
Az azonnali intézkedést igénylő, illetőleg prevenciós jellegű gyermekvédelmi feladatkörök továbbra is a jegyzőnél maradnak, míg a bonyolultabb, nagyobb szakértelmet igénylő gyermekvédelmi és az úgynevezett klasszikus gyámügyi feladatok a városi gyámhivatalokhoz kerülnek, mely szerv körzetközpontként fog működni.
Ráadásul a városi gyámhivatal is a polgármesteri hivatal szervezetén belül fog működni. A különbség abban áll (leegyszerűsítve), hogy a gyámhivatal ügyintézője szervezeti szempontból a jegyzőhöz tartozik, szakmai irányítását azonban (igaz, a jegyzőn keresztül) a megyei gyámhivatal látja el. A polgármesteri hivatal keretein belül maradó, a városkörnyéki igazgatás elvén felépülő gyámhivatal kompromisszumos megoldás a korábban dekoncentrált szervként elképzelt, (árvaszékek hagyományait követő) ún. “gyámszékekhez” képest.
A törvény által a képviselő-testületek feladatköre is bővül: egyrészt rendeletalkotási kötelezettséggel a rendszeres és rendkívüli gyermekvédelmi támogatás tekintetében, sőt a folyósítást is a testület hatáskörébe utalja a törvény. A rendeleteknek a törvény hatálybalépését követően 6 hónapon belül kell megszületniük. A két új támogatási forma tulajdonképpen a korábbi rendszeres és rendkívüli nevelési segély “felélesztése”. A törvény kimondja, hogy milyen esetben kell rendszeres gyermekvédelmi támogatásban részesíteni a gyermeket (ha családjában az egy főre jutó havi jövedelem mindenkori összege nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét, és a családban való nevelkedés nem áll a gyermek érdekeivel ellentétben). Azaz alanyi jogként kezeli a kérdést, a képviselő-testület autonómiája lényegében arra korlátozódik, milyen összegű legyen a támogatás, (bár még itt is ad egy alsó határt a jogalkotó: legalább az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 20%-a). Dönthet a képviselő-testület továbbá arról is, pénzben, vagy természetben nyújtja-e a támogatást. A testületnek rendkívüli támogatás esetén is az összegszerűség tekintetében van rendeletalkotási szabadsága. A pénzügyi fedezetet mindkét támogatási forma esetén csak részben biztosítja a központi költségvetés (szociális és gyermekjóléti normatívával). A többit – és sajnos tartani kell attól, hogy döntő többségét – az önkormányzatnak kell finanszíroznia.
A testületeknek rendeletet kell alkotniuk továbbá a személyes gondoskodást nyújtó ellátásokról. Alapellátásként meg kell szervezniük a gyermekjóléti szolgáltatást, a gyermekek napközbeni ellátását (bölcsőde, családi napközi, illetve házi gyermekfelügyelet) és átmeneti gondozását (helyettes szülő, gyermekek illetve családok átmeneti otthona). Ha önállóan erre nem képes, magánszeméllyel, jogi személlyel ellátási szerződést kell kötnie, illetve több önkormányzat közösen is fenntarthatja ezen intézményeket. A gyermekjóléti szolgálatnak a törvény hatálybalépését követően működnie kell, míg a többi személyes gondoskodást nyújtó ellátást fokozatosan, de legkésőbb 1999. december 1-jéig biztosítani kell. (A Népjóléti Minisztérium 1997. szeptember folyamán pályázatot ír ki a gyermekjóléti szolgálat felállításához igénybevehető támogatásra.)
Az ún. szolgáltató jellegű gyermekvédelmi feladatok ellátásakor a rendeletek és önkormányzati határozatok szakszerű előkészítése, az ellátási szerződések tervezeteinek elkészítése, illetve az ellátó szervezet létrehozása és működtetése hárul az önkormányzat hivatalára.
A hatósági jellegű gyermekvédelmi feladatkörök egy része továbbra is közvetlenül a települési jegyzőhöz tartozik. Itt új feladatot csak bizonyos típusú gyermekvédelmi szolgáltatások működésének engedélyezése jelent. A jegyző feladatai a jövőben főként járulékosak lesznek: a gyámhivatal felkérésére környezettanulmányt végez, gyámsági és gondnoksági ügyekben elkészíti a vagyonról a leltárt, titkos örökbefogadáshoz hozzájáruló szülői nyilatkozatot vesz fel, közreműködik a gyermektartás-díj iránti igény érvényesítésében a nemzetközi szerződésekben meghatározottak szerint. Emellett a törvény külön nevesíti a gondozási díj, valamint a megelőlegezett gyermektartás-díj behajtásában való részvételt. Továbbá a saját hatáskörébe tartozó ügyekben eseti- és ügygondnokot rendel ki, ment fel, dönt a díjazásáról, illetve a gyermek személyiségének megítéléséhez szükséges szakértői vizsgálatot rendelhet el, szakértőt rendel ki, ment fel, és megállapítja a díját. Felveheti a teljes hatályú apai elismerő nyilatkozatot, bár ezt a gyámhivatal is megteheti.
A korábbi gyámhatósági feladatkörök közül az ún. védő-óvó intézkedések, – a törvény elnevezése szerint: védelembevétel – továbbra is teljes egészében a jegyző hatáskörében marad. Ha a szülő a gyermek veszélyeztetettségét az alapellátások önkéntes igénybevételével nem tudja vagy nem akarja megszüntetni, de alaposan feltételezhető, hogy segítséggel a gyermek fejlődése családi környezetében biztosítható, a települési önkormányzat jegyzője a gyermeket védelembe veszi. Van azonban egy lényeges különbség a korábbi – elsősorban adminisztratív jellegű – védő-óvó intézkedés és a védelembevétel között. A jövőben ugyanis a jegyző a védelembevétellel egyidejűleg a gyermek részére kirendeli a gyermekjóléti szolgálat családgondozóját, aki egyéni gondozási-nevelési tervet készít, és segítséget ad a szülő részére a gyermekneveléshez. Itt tehát sajátosan kapcsolódik össze a hatósági és szolgáltató gyermekvédelmi munka: az önkéntesen is igénybevehető szolgálat szorosan együttműködik a hatósággal, az ügyfél számára kötelezővé válik a szolgáltatás igénybevétele.
Itt kell szólni az ideiglenes hatályú elhelyezésről, mint hatósági feladatról, melyet a törvény nemcsak a jegyző, hanem – a korábbi, 51/1986 MT. rendelet mintájára – a gyámhivatal, bíróság, rendőrség, ügyészség, büntetés-végrehajtási intézet parancsnoksága feladataként is szabályoz. Ez viszonylag önálló intézkedés, nem kis felelősséggel, hiszen a családok életébe elég erőteljes beavatkozást jelent, emellett azonnali döntést igényel. Ezzel a döntésével a jegyző ugyancsak a gyámhivatal munkáját készíti elő, hiszen ez alapján fog a gyámhivatal pert indítani a szülői felügyeleti jog megszüntetése, vagy a gyermek elhelyezése iránt, intézkedik a gyermek átmeneti, vagy tartós nevelésbe vételéről.
Az állami szerepvállalás csökkenésével a szociális szférához hasonlóan a gyermekvédelemben is megnőtt a karitatív illetve civil szervezetek szerepe. Döntően ezen szervezetek fognak jelentkezni itt is szolgáltatóként. A jegyző feladata a hatósági és szakmai előírások ellenőrzése és betartása az engedélyezés előtt és azt követően is.
Az önkormányzat által nyújtott pénzbeli ellátásokról, védelembe vett gyermekekről, az apa adatai nélkül anyakönyvezett gyermekekről, továbbá a jegyző által engedélyezett gyermekvédelmi szolgáltatásokról kell nyilvántartást vezetnie, a törvényben meghatározott adattartalommal, fokozottan ügyelve az adatvédelmi előírásokra. (Pl. a gyermek nagykorúságát követő 25 év elteltével minden rá vonatkozó gyermekvédelmi adatot törölni kell.)
A törvény által hozott változások közül kétségtelenül a legjelentősebb a gyámhivatalok felállítása és az ehhez kapcsolódó körzetesítés. A körzetek kialakításánál három szempontot vettek figyelembe: minden városban működjék gyámhivatal, a bíróságok illetékességi területével, és a kialakítandó építéshatósági körzetekkel összhangban legyen. Ily módon háttérbe szorult az arányosság és a központ elérhetőségének követelménye: ebből a szempontból sok kritika éri a rendelettervezetet. A gyámhivatalok a bonyolultabb gyermekvédelmi feladatokat (átmeneti és tartós nevelésbevétel) továbbá a klasszikus gyámügyi feladatokat (gyámság, gondnokság, kiskorúak és gondnokoltak személyi és vagyoni érdekvédelme, örökbefogadás) látják el, a körzethez tartozó községekre is kiterjedő hatáskörrel. A hatáskör címzettje a polgármesteri hivatal ügyintézője, akinek munkáltatója ugyan a jegyző, de szakmai irányítását (igaz a jegyzőn keresztül) a megyei gyámhivatal látja el. Ha a gyámhivatali feladatokat az adott településen több gyámügyi és gyermekvédelmi ügyintéző látja el, közülük a jegyző jelöli ki – a megyei gyámhivatal vezetője véleményének figyelembevételével – a gyámhivatal vezetőjét. Szoros együttműködés szükséges tehát a megyei gyámhivatal-vezető és a jegyző között, továbbá a községi jegyzők és a városi gyámhivatal vezetője illetve a városi jegyző között.
A gyámhivatalok feladat- és hatásköre lényegében három részből áll össze. Az egyik az egykori elsőfokú gyámhatósági feladatok köre, melyeket a törvény nem sorolt a jegyző kizárólagos hatáskörébe, tehát a védelembevétel (korábbi védő-óvó intézkedés) kivételével jószerivel minden.
A legjelentősebbek: (a teljes felsorolást a törvény 109–117 paragrafusai tartalmazzák):
– szülői felügyelettel kapcsolatos kérdésekben történő döntés, gyermek-elhelyezési perek indítása
– átmeneti és tartós nevelésbevétel (korábban intézeti illetve állami nevelés volt, csak az elnevezés változott), gondozási díj megállapítása
– gyermekek családi jogállásának rendezése
– kapcsolattartási ügyek
– kiskorú végleges külföldre távozásának engedélyezése
– gyám- és gondnokrendelés, elszámoltatás, felmentés illetve elmozdítás, gondokság alá helyezés iránti perindítás
– kiskorúak és gondnokoltak személyi és vagyoni érdekvédelme, stb.
Párhuzamos hatáskörökként jelennek meg az ideiglenes elhelyezés, és a teljes hatályú apai elismerő nyilatkozatok felvétele, továbbá a gyámhivatal saját ügyeiben önállóan rendel ki eseti, és ügygondnokot, szakértőt, illetőleg önállóan is elvégezheti a döntése előkészítéséhez, végrehajtásához kapcsolódó feladatokat.
Új feladatként jelentkezik a családbafogadások engedélyezése és az örökbefogadási ügycsoport. A családbafogadást az 1986 előtti családjogunk is ismerte, ezt követően viszont kikerült a Csjt.-ből. “Felélesztése” annyival teszi egyszerűbbé az ügymenetet, hogy a szülő hozzájárulásával ideiglenes elhelyezés és perindítás nélkül is el lehet helyezni a gyermeket erre alkalmas és azt vállaló harmadik személynél, akit gyámként a kiskorú részére ki lehet rendelni.
Az örökbefogadási ügycsoport pedig a megyei közigazgatási hivataloktól kerül le elsőfokú ügyintézésre. Ez – különösen a külföldre történő örökbefogadást, az örökbefogadhatóvá nyilvánítást és a felbontást tekintve – elég nagy szakértelmet kíván, és időigényes eljárás.
A feladatkör harmadik része nem közigazgatási feladat volt korábban. Ide két pénzbeli ellátás, a gyermektartás-díj állam általi megelőlegezése és az otthonteremtési támogatás tartozik.
A bíróság hatásköréből a gyermektartás-díj megelőlegezése csak 1998. január 1-jétől kerül a gyámhivatalhoz. Az otthonteremtési támogatást korábban – életkezdési támogatás néven – a megyei önkormányzat a megyei gyermek- és ifjúságvédő intézeten keresztül nyújtotta, és nem volt alanyi jog. A gyermekvédelmi törvény alapján az állami gondoskodásból kikerült fiatal felnőttet megilleti a jogszabályban rögzített összegű ellátás, ha a feltételeknek megfelel. Fontos az is, hogy a fiatal felnőtt részére utógondozót kell kirendelni, aki egy évig köteles segítséget nyújtani a rendeltetésszerű pénzfelhasználáshoz. Továbbá a nagykorúvá válás előtt már 6 hónappal tájékoztatni kell az állami gondozásban levő leendő jogosultakat kérelme beadásának lehetőségéről. Fontos, hogy csak annak jár az új jogszabály alapján ez a juttatás, aki nagykorúságát a törvény hatályba lépése után tölti be. Mindkét pénzbeli ellátás fedezetét a központi költségvetésből, előleg formájában biztosítják az önkormányzatok részére.
A gyámhivatalt lényegében a városi jegyzőknek kell megszervezniük, kialakítaniuk. Az elsőfokú gyámhivatalok működési többletköltségeit a csak városi önkormányzatoknak járó kiegészítő igazgatási normatívával kívánja megoldani a központi költségvetés. Ennek becsült fajlagos összege 100–110 Ft/lakos, összesen mintegy egymilliárd forint. Kérdéses, hogy ez valóban fedezni fogja-e a többletköltségeket.
Az elsőfokú gyámhivatalok létszámbővítési igényét lakosságszám, gyermekszám, és a veszélyeztetett gyermekek száma alapján határozták meg, figyelemmel a körzeti jellegű, és az új gyámügyi feladatokra. A létrehozandó 217 városi és 23 fővárosi kerületi gyámhivatalban összesen kb. 650 fővel kell növelni a gyámügyi ügyintézők számát. Az egy elsőfokú gyámhivatalra jutó, tervezett átlagos foglalkoztatási létszám így 6 fő lesz, természetesen az ellátási körzet nagyságától függően ez különböző lehet.
Dr. Lúczi József