Hosszú ideig tartó előkészítő munka egyik jelentős fázisa fejeződött be azzal, hogy a kormány szeptember elején benyújtotta az Országgyűlésnek a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvény (a továbbiakban: CCT) módosítására vonatkozó törvényjavaslatát. Melyek a hatályos törvény - a téma szempontjából kiemelendő - főbb elemei? Milyen eredményeket hozott ez a támogatási rendszer? A tapasztalatok alapján milyen törvénymódosításra van szükség? Ezekre a kérdésekre kerestük a választ.
A hatályos CCT a helyi önkormányzatokról szóló törvényben megfogalmazottakat rendezi. A CCT szól a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatásainak
A címzett támogatás egyes nagy költségigényű, kiemelt fontosságú önkormányzati feladatok ellátását szolgáló beruházás megvalósítására igényelhető. A döntési mechanizmus két szakaszból áll. Az első szakaszban az önkormányzatok beruházási koncepciója alapján a kormány állást foglal arról, hogy mely beruházások címzett támogatási igényét fogja támogatásra javasolni a döntés második szakaszában az Országgyűlésnek.
Erről a fajta beruházási támogatásról az Országgyűlés egyedi mérlegelés alapján - törvény formájában - dönt.
A céltámogatás a társadalmi szempontból kiemelt fontosságú fejlesztési célokra, a feltételeknek megfelelő igénybejelentés alapján alanyi jogon jár a helyi önkormányzatoknak. A támogatandó célok körét, az igénybevétel feltételeit törvény határozza meg. Közös beruházás megvalósításának ösztönzése érdekében a támogatási arány 10%-ponttal nagyobb, de az 1000 fő alatti önkormányzat esetén 20%-pontnyi a többlettámogatás.
A kétfajta támogatás közös jellemzője, hogy teljesítményt igazoló számla alapján, forrásarányosan történik a beruházás finanszírozása.
Mindkét támogatási körben a központi támogatást vissza kell fizetni akkor, ha a támogatás kedvezményezettje a támogatás igénybevételével keletkezett vagyont a beruházás időtartama alatt, vagy azt követő tíz éven belül nem helyi önkormányzat részére idegeníti el, illetőleg, ha a létesítményt a beruházási céltól eltérően hasznosítja.
A tíz éven belüli elidegenítési tilalom alól az esetben van kivétel, ha a központi támogatással megvalósuló és az önkormányzat által tárgyi eszközként aktivált közműberuházások olyan gazdasági, vagy közhasznú társaság tulajdonába kerülnek, amelyet kizárólag az érintett önkormányzat, illetőleg önkormányzatok, vagy kizárólag önkormányzatok és az állam alapítottak.
A helyi önkormányzatok címzett és céltámogatása - mint az önkormányzatok gazdálkodása pénzügyi szabályozó rendszerének kiegészítő eleme - 1991 óta sikeresen járul hozzá a lakosság infrastrukturális ellátásának javításához, az ellátás különbségeinek mérsékléséhez.
A címzett és céltámogatási rendszer közvetlenül kettős ösztönző hatással van az önkormányzatok beruházási döntéseire. Egyrészt elősegíti azon beruházások megvalósítását (pl: szennyvíztisztító, szennyvízcsatorna építése), amelyeknek nagy a költségigényük, illetőleg az önkormányzatok fejlesztési értékrendjükben elfoglalt helyük miatt nem sorolnák előre. Kiemelt fontosságuk miatt azonban a társadalom érdeke ennek az infrastruktúrának a kiépítése, fejlesztése. Ezért a támogatás ösztönző hatásának segítségével a beruházások előbbre rangsorolódnak az önkormányzatok döntéseiben. A minimális szolgáltatások biztosításához a másik lényeges ösztönzési irány az infrastruktúra kiépítése (pl: egészséges ivóvízzel ellátás).
A támogatási rendszernek van közvetett hatása is: a hiányzó infrastruktúra megépítésével a területi egyenlőtlenségeket mérsékli. A területi különbségek mérséklését szolgálja - de közvetlenül -- a Céltámogatási Kiegészítő Keret.
A címzett és céltámogatási rendszer eddigi eredményeként álljon itt néhány adat!
1991-1997. években címzett és céltámogatással közel 7300 beruházás kezdődött el, folyamatban van, vagy már befejeződött. A beruházások összköltsége 483 milliárd forint, ebből 262 milliárd forint a támogatás.
A címzett támogatások nagy része a jelentős összköltségű és támogatási igényű kórház-rekonstrukciókra irányul. A szociális ellátás területén a támogatott beruházások révén megteremtődik a lehetőség az időskorúak, mozgáskorlátozottak, pszichiátriai betegek megfelelő otthonban történő elhelyezésére. A vízgazdálkodás súlya mérsékelt ebben a támogatási körben és elsősorban a vízminőség javítására, belterületi vízrendezésre irányul. A közoktatás, kulturális ellátás területén megvalósult, vagy folyamatban van több színház rekonstrukciója, könyvtárak, középiskolák, általános iskolák, óvodák fejlesztése.
1991-1997. között nagy jelentőségű fejlesztési programok fejeződtek be céltámogatással (pl: a lakosság egészséges ivóvízzel való ellátása, a tornaterem építés).
Megkezdődött és egyre nagyobb súllyal szerepel a céltámogatási körben a környezetvédelem céljait közvetlenül szolgáló beruházások megvalósítása, így a települési szilárd-hulladék lerakó, szennyvíztisztító telep, települési folyékony hulladék (tengelyen szállított szennyvíz) tisztító-telep, szennyvízcsatorna-hálózat építése. Az arányokra jellemző, hogy az 1997. évi új céltámogatási igények 92%-a irányult a felsorolt környezetvédelmet szolgáló beruházásokra, és a támogatásra jogosultak aránya az új igényekre rendelkezésre álló előirányzatra vonatkozóan is eléri a 84%-ot.
Az adatok arra engednek következtetni, hogy a címzett és céltámogatási rendszer működésének szükségessége nem kérdőjelezhető meg.
Az eddig eltelt idő azonban nemcsak eredményeket hozott, hanem felszínre került néhány olyan jelenség is, amely kedvezőtlen hatással van a támogatási rendszer tényleges céljaira, feladataira, működési mechanizmusára. Ezek csak felsorolásszerűen a következők:
A címzett támogatások körében évről-évre nő az új induló beruházások száma, amelyekről egyedi mérlegelés alapján az Országgyűlés dönt; a beruházási költségek nagyon széles skálán mozognak; az igénybejelentés végső időpontja túlzottan távol esik az országgyűlési döntés idejétől.
A céltámogatások esetében a főbb problémák az alanyi jog és a támogatási lehetőség összehangolásának kialakult gyakorlata; a kormányközlemény megjelenésének időpontja túlzottan távoli az igénybejelentés határidejétől; gond a támogatható célok körének és feltételeinek évenkénti meghatározása; a támogatásról való lemondás esetlegessége. A fentiek jelzik, hogy szükségszerűvé vált a CCT módosítása. A címzett és céltámogatási rendszer hét éves működése során szerzett tapasztalatok, az államháztartási reform keretében megszabott feladat, a Magyar Államkincstár és a területfejlesztési tanácsok létrejötte, működése, valamint az államháztartási törvény módosításából eredően megváltozott "fejezetgazdai szerep" együttesen sürgették a CCT módosítását.
Az Országgyűlésnek benyújtott, a CCT módosításáról szóló törvényjavaslat fő célja az, hogy a támogatási rendszer alkalmazkodjon a megváltozott körülményekhez, egyszerűsödjön és ellenőrizhetőbbé, áttekinthetőbbé váljon.
A címzett támogatásoknál a változtatási irány:
A címzett támogatások további elaprózódásának megakadályozására és visszatérve az önkormányzati törvény szelleméhez 1999-től az új címzett támogatásoknál szűkíteni kell a támogatható kört. A szűkítés kétirányú, ugyanis csak a 200 millió forint beruházási összköltség fölötti és az önkormányzati térségi feladatok ellátását szolgáló önkormányzati beruházásokra igényelhető címzett támogatás.
Az igénybejelentés határideje az előző év április 14-e helyett az előző év november 14-ére változik annak érdekében, hogy az önkormányzatok e támogatással megvalósítandó beruházásaikról megalapozottabb - már a következő évi költségvetési pozícióik ismeretében is - döntést hozhassanak. A benyújtási határidő tehát hét hónappal későbbre tolódik, ami egyben az infláció hatásainak kiszűrését is lehetővé teszi. Szigorítást jelent viszont az a javaslat, hogy a benyújtási határidő elmulasztása jogvesztő az adott évi igénynél.
Címzett támogatás - a jövőben is - csak az igénybejelentésben, illetőleg a támogatási döntést tartalmazó törvényben meghatározott célra használható fel. A szakmai törvényekből adódóan azonban lehetnek olyan esetek, amikor a feladat módosulásából következően indokolttá és szükségessé válhat a már megkezdett beruházás adatainak módosítása. Ezt a módosítást az Országgyűlés törvényben hozza meg.
A céltámogatásoknál javasolt főbb változtatások: A támogatható célok körét és az igénybevétel feltételeit 1999-2001. évekre határozza meg a törvényjavaslat az eddigi évenkénti döntések helyett. Ez a változás hozzájárul az önkormányzatoknak a hosszabb távú fejlesztési politikájuk, beruházási döntéseik megalapozásához.
A támogatható célok 1999-2001. között a következők:
Valamennyi támogatási célnál a támogatási arány az eddigiekhez képest az 1999. évi új igények esetén 10%-ponttal növekszik. Ez a javaslat részben elősegíti a kedvezőtlenebb jövedelemviszonyokkal rendelkező önkormányzatok számára a céltámogatás igénylését (kevesebb saját forrás szükséges a beruházáshoz), részben pedig figyelembe veszi azt a változást, hogy a beruházások összetétele eltolódik a fajlagosan drágább beruházások irányába (szennyvízcsatorna, -tisztító építése). E beruházások megvalósításához nagyobb arányú központi forrást szükséges biztosítani. Természetesen továbbra is fennmarad a 10%-pontnyi többlettámogatás, illetőleg 1000 fő alatti önkormányzat esetén a 20%-pontnyi többlettámogatás közös beruházás esetén.
A támogatandó célokon belüli rangsor meghatározása figyelembe veszi az időközben bekövetkezett változásokat (pl: az ivóvízbázisok védelmére vonatkozó célprogramról szóló 2249/1995. (VIII. 31.) Korm. határozatban, valamint a Magyarország települési szennyvízelvezetési és szennyvíztisztítási programjának irányelveiről szóló 2207/1996. (VII. 24.) Korm. határozatban előírtakat).
A szennyvíztisztító telep, valamint a települési folyékony hulladék tisztító-telep építéséhez általános előírás az, hogy céltámogatást a 2000 fő alatti állandó népességű települési önkormányzatok csak akkor igényelhetnek, ha társulnak és a társult önkormányzatok összes állandó népessége már 2000 fő feletti. A 2000 fő alatti állandó népességű települési önkormányzat akkor igényelhet egyedi megvalósításban, vagy közösen kivitelezendő beruházáshoz támogatást, ha - ivóvízbázisvédelem érdekében, vagy tartósan magas talajvízállás veszélyeztetése esetén - a beruházás indokoltságát a megvalósíthatósági tanulmány igazolja.
Az önkormányzatok új céltámogatási igényei tekintetében a céltámogatásban részesülés valószínűségét kiszámíthatóbbá teszi az új igényekre felhasználható éves előirányzatból a támogatható célok kielégítését meghatározó arány. Amennyiben az éves költségvetés nem nyújt fedezetet valamennyi új, jogos támogatási igény kielégítésére, akkor az életveszélyessé vált tanterem kiváltására szolgáló jogos igények teljes körű kielégítését követően a fennmaradó támogatási előirányzat az éves célok között a következők szerint oszlik meg:
Az utóbbi három célnál fennáll annak a veszélye, hogy az igényeknek csak egy részét lehet kielégíteni. A javaslat alapján megszüntethető az az eddigi gyakorlat, amely szerint a támogatható célok körét mindig az éves költségvetési törvény szűkítette, hozzáigazítva az igényeket a támogatási lehetőségekhez. A javaslat tehát előre kiszámíthatóvá teszi a támogatáshoz jutás esélyeit.
A céltámogatási igények benyújtási határideje az adott év február 2-ára módosul a hatályos törvény szerinti előző év március 14-e helyett. A határidő több mint tíz hónappal későbbre tolása lényegesen lerövidíti az időt az igénybejelentés határnapja és a kormányközlemény megjelentetése között. A benyújtási határidő elmulasztása a céltámogatásoknál is jogvesztő az adott évi igényekre nézve.
A Céltámogatási Kiegészítő Kerettel (a továbbiakban: CKK) részben azonos célú támogatási formaként funkcionál a területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás. A párhuzamosság elkerülése érdekében indokolt a CKK megszüntetése, amelynek szerepét tehát átveszi a fent említett újabb támogatási forma. Megjegyzendő azonban, hogy a CKK-ból támogatásra jogosult beruházások befejezéséhez a szükséges támogatások fedezetét a költségvetési törvény a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium fejezetében tervezett önálló előirányzat formájában biztosítja.
Az 1997. évi szabályozást követően 1998-tól a törvényjavaslat hosszú távra kívánja lehetővé tenni azt, hogy az adott év június 30-áig lemondással, visszafizetéssel és elvonással felszabaduló címzett és céltámogatás az adott évi előirányzatból ki nem elégített, de a jogszabályi feltételeknek megfelelő és az igénykielégítési sorrendben következő céltámogatási igények kielégítésére lehessen fordítani. Újdonság az 1997. évhez képest, hogy a javaslat szerint 1998-tól az így felszabaduló előirányzat kizárólag a szennyvízelvezetés és -tisztítás céljaira "forgatható" vissza. A kiegészítő jegyzéket a Belügyminisztérium és a Pénzügyminisztérium együttesen teszi közzé. Ezt követően az adott évben ki nem elégített igények érvényüket veszítik. A kiegészítő jegyzékben szereplő beruházásoknál a tervezett befejezés egy évvel későbbre módosul. Június 30-a után az előző pontban felsorolt esetek következtében felszabaduló címzett és céltámogatás a működésképtelenné vált helyi önkormányzatok kiegészítő támogatását növeli.
Az 1999. évi új igények révén címzett vagy céltámogatással megvalósuló beruházásokhoz - címzett támogatási igény esetén a beruházási koncepció részeként - megvalósíthatósági tanulmányt kell készíteni. A megvalósíthatósági tanulmány szakmai értékelése által megfelelőnek talált egyik műszaki megoldásra adható csak a támogatás. A megvalósíthatósági tanulmány tartalmát és értékelésének rendjét kormányrendelet fogja szabályozni. Címzett és céltámogatás (a továbbiakban: központi támogatás) -alaphelyzetben - csak a jogosultság kihirdetését követően teljesítendő kifizetésekhez vehető igénybe. Ez alól a szabály alól a javaslat szerint kivétel a megvalósíthatósági tanulmány, a közbeszerzés tárgyára vonatkozó és a hatósági engedélyhez tartozó tervdokumentáció egyszeri költségét igazoló, kifizetett számla, amelyhez finanszírozási szerződés megkötése után a támogatás arányában központi támogatás utalható. Ez a javaslat is csak az 1999. évi új igényekre érvényes. A beruházás kivitelezését a támogatás jogosultságának kihirdetésétől számított tizenkét hónapon belül meg kell kezdeni. A módosítás figyelembe veszi a közbeszerzési eljárás időigényességét. A közbeszerzési eljárás eredményes lefolytatásáról és a kivitelezés megkezdéséről a Belügyminisztériumot nyolc munkanapon belül értesíteni kell. Ennek elmulasztása esetén az önkormányzat elveszíti a központi támogatásra való jogosultságot.
A törvényjavaslat az eddigieknél pontosabban, rendszerezettebben határozza meg azokat az eseteket, amikor az önkormányzat a támogatásra jogosultságot elveszíti, illetőleg amikor belép a lemondási kötelezettség intézménye, vagy az előirányzat elvonásra kerül. A jogtalanul felhasznált előirányzatot kamattal növelten kell visszafizetni. A szigorításra a támogatási előirányzat kihasználásának és ellenőrizhetőbbé tételének érdekében kerülne sor. A központi támogatással megvalósult létesítmény elidegenítésére vonatkozó hatályos szabályozás szerint a vagyon - az önkormányzatnál tárgyi eszközként történő aktiválása után - csak olyan gazdasági társaság, vagy közhasznú társaság tulajdonába kerülhet, amelyet kizárólag az érintett önkormányzat, illetőleg önkormányzatok, vagy kizárólag önkormányzatok és az állam alapítottak. A hatályos szabályozás azonban ennek a feltételnek a meglétét csak a társaság alapításának tekintetében rögzíti, ezért szükségessé vált a tíz évig történő működtetés feltételeinek is a meghatározása.
A javaslat szerint az önkormányzati és/vagy állami alapítóknak a beruházás befejezését követő tíz évig a gazdasági társaság vagy a közhasznú társaság többségi tulajdonosainak kell lenniük.
A törvényjavaslat szerint a döntési hatáskörök decentralizálásának folyamatában a megyei területfejlesztési tanácsok döntési jogosultsága bővül. E szerint a megyei területfejlesztési tanácsok (a fővárosi kerületi és a fővárosi önkormányzat esetében a Fővárosi Közgyűlés) az éves költségvetési törvényben meghatározott összegű önkormányzati céljellegű decentralizált támogatások felhasználásáról - pályázati rendszer keretében - döntenek.
A támogatás az alábbi célokra történhet:
E döntési jogosultság a a törvényjavaslat szerint a CCT-t módosító törvény kihirdetését követő 15 napon belül lép hatályba. A javaslat meghatározza a támogatási előirányzat tanácsok és a Közgyűlés közötti normatív elosztása módját is. Az 1998. évi költségvetési törvényjavaslat - a CCT-t módosító törvényjavaslattal összhangban - már tartalmaz előirányzatot a céljellegű decentralizált támogatásokra.
Darázs Imréné