A kormányprogram számos elképzelést tartalmazott - többek között - az önkormányzati rendszer továbbfejlesztését, a finanszírozás rendjét, a bevételek megosztását illetôen. A javaslatok nagyobb részét sikerült megvalósítani, nincs azonban lényegi elôrelépés például a normatív támogatások megállapítása kapcsán, s nem nôtt az átengedett adók aránya sem.
Változatlanul megoldatlan az önkormányzatok pénzügyi ellenôrzése, nem tisztázódott a megyék szerepe, miközben a középszintű közigazgatás korszerűsítésére irányuló törekvések részben sikerrel jártak: létrejöttek a megyei közigazgatási hivatalok, a dekoncentrált szervek számát pedig csökkentették.
A kormány célkitűzései között szerepelt az önkormányzati választási rendszer módosítása, amelyet az ellenzék heves tiltakozása dacára végre is hajtott. E szerint a polgármesterek és települési képviselôk választása egyfordulóssá vált, az érvényességi küszöböt eltörölték, a polgármestereket pedig mindenütt közvetlenül a polgárok választották meg. Szó volt az ajánlás rendjének megváltoztatásáról, így az ajánlószelvény megszüntetésérôl is. A választási eljárásról szóló, 1997 végén született törvény viszont éppen ezt tette általánossá, megszüntetve az ajánlóívet, ezzel együtt annak lehetôségét, hogy egy polgár több jelöltet is támogathasson.
Az önkormányzatok autonómiájának megerôsítését a kormány egyik legfontosabb céljának tekintette. Ennek érdekében egyértelműbbé kívánták tenni az állami és az önkormányzati feladat- és felelôsségvállalás határait. Az önkormányzati törvény 1994-es átfogó módosításával ennek többé-kevésbé sikerült eleget tenni: pontosították a helyhatóságok feladatrendszerét, a polgármester, a jegyzô és a testület viszonyára, valamint az egyes hatáskörökre vonatkozó rendelkezéseket, az önkormányzatok működése - egyebek mellett a civil szervezetek közreműködése, a zárt ülés elrendelése, a szervezeti és működési szabályzat elkészítése - szabályait, s lehetôvé tették a testület önfeloszlatását is. Az alkotmányozás kudarca miatt viszont az alaptörvénynek az önkormányzatokkal kapcsolatos rendelkezései nem változtak. A helyi és a területi autonómia szervezeti struktúráját és működési rendjét illetôen felvetett garanciális szabályok tehát nem jelentek meg az alaptörvényben.
A program fontos eleme volt a középszintű önkormányzat és a középszintű közigazgatás helyzetének rendezése. Leszögezték, hogy a megye újraelosztó szerepet nem kaphat, ám célul tűzték ki, hogy közreműködjék a több települést érintô, a nagyobb térségre kiterjedô vagy regionális lakossági szolgáltatások szervezésében, a környezet- és természetvédelemben, a munkaerô-politika alakításában, a térségi szolgáltatást nyújtó intézmények fenntartásában, a területi információs rendszer kialakításában. Mindez azonban csak korlátozottan valósult meg, miközben a megyei önkormányzatokat a polgárok - 1994-ben elôször - közvetlenül választották, vagyis a képviselôk legitimitása erôsödött, miközben hatáskörük alig változott. A kormányprogramban foglaltaknak megfelelôen létrejöttek a területfejlesztési tanácsok, amelyek meghatározó szerepet játszanak a kiegyenlítô támogatások elosztásában, a térségi fejlesztési programok összehangolásában, a megyehatárokon túlnyúló térségi fejlesztési és rendezési tervek kidolgozásában.
A kormány célul tűzte ki a köztársasági megbízotti hivatalok megszüntetését, amelyek feladatait 1995-tôl a Belügyminisztérium megyei hivatalai vették át. Ezek politikamentes szervezetté váltak, s megszűnt a hivatalvezetôk címzetes államtitkári rangja is. Ugyanakkor a középszintű igazgatás reformjának keretén belül egyes dekoncentrált szervek - például a fogyasztóvédelem helyi szervei - a megyei közigazgatási hivatalokba olvadtak be, míg néhány közülük megszűnt. Ezzel együtt 1997-tôl a közigazgatási hivatalok kormányhivatalokká alakultak, amelyek hatásköre a dekók törvényességi ellenôrzésével, a koordinációval, a képzéssel és bizonyos informatikai feladatokkal bôvült. A tervek között szerepelt a tankerületi oktatási központok megszüntetése, ami megvalósult, a megyei földművelésügyi hivatalok viszont - az elképzelésekkel szemben - nem szűntek meg, bár a földművelésügyi tárca területi szerveinek köre kétségkívül szűkült.
A terveknek megfelelôen hatályát veszítette a fôvárosi törvény, és a Budapestre vonatkozó speciális szabályozás az önkormányzati törvény részévé vált. A kétszintű önkormányzati rendszer változatlan maradt, a feladatköröket azonban pontosították, egyértelműen meghatározva a fôvárosi, valamint a kerületi önkormányzatok szerepét. A törvénymódosítás rendelkezett a forrásmegosztásról is, ám a költségvetés tervezésekor mégis visszatérôen kisebb-nagyobb viták folynak. A megyei jogú városok és a megyei önkormányzatok viszonyát pedig alig-alig sikerült rendezettebbé tenni, dacára a partneri viszony erôsítését célzó egyeztetô fórum létrehozásának.
A Bokros-csomag hatásai az önkormányzatokat sem kerülték el, bár az 1995-ös megszorító intézkedések a kormány eredeti elképzelései között aligha szerepeltek. Tény azonban, hogy például a köztisztviselôi, illetve a közalkalmazotti bérek 1995. évi pénzügyi kihatásait már a központi költségvetésnek és az önkormányzatoknak közösen kellett fedezniük, az intézményrendszer ésszerűsítése - többek között a létszám leépítése - nyomán felszabaduló források felhasználásával. A helyi önkormányzatok központi bérfinanszírozási rendszerét tehát - részben ezektôl az intézkedésektôl függetlenül - felülvizsgálták, s az illetményeket, az elkülönült bérpolitikai intézkedések helyett, a foglalkoztatási törvények változtatásával befolyásolják.
A kormány tevékenysége az önkormányzatok működésének gazdasági feltételeit illetôen ellentmondásosnak minôsíthetô. Így például az államháztartási reform keretén belül, az önkormányzatok által kötelezôen ellátandó állami feladatok meghatározásával együtt, garanciákat ígértek azok finanszírozására. A tervek között szerepelt az is, hogy a források szerkezetének változásával - a központi adónemek szűkítése mellett - erôsödik a helyi adók szerepe, nô a saját bevételek aránya, valamint a személyi jövedelemadó önkormányzatokat illetô hányada. A kormány javasolta azt is, hogy a helyhatóságok a volt tanácsi vállalatok további privatizációjából befolyó teljes összeget kapják meg, a külterületi földeket pedig adják ténylegesen tulajdonukba.
Mindez legfeljebb részben tekinthetô megvalósítottnak, ráadásul a települések az átengedett bevételek növekvô részét kapják normatív támogatásra, amit csak kötött célokra használhatnak fel. Ezért az önkormányzatok gazdasági mozgástere egyre inkább szűkült. A területi kiegyenlítô mechanizmusok viszont hatékonyabban működnek: a szabályozott források között a legnagyobb mértékben az szja-kiegészítés összege nôtt, míg a területfejlesztési tanácsok közreműködésével további fejlesztési forrásokat biztosítanak. Ugyanakkor mind szélesebb körben érvényesül az az alapelv, amely szerint a nagyobb teljesítôképességű önkormányzatok több feladattal bízhatók meg (erre példa az építés- vagy a gyámügyi szabályozás változása).
A kormány szükségesnek tartotta, hogy pénzügyi és jogi eszközökkel is ösztönözzék az önkormányzatok társulásait, valamint a közös beruházásokat. Kötelezôvé a társulást - alkotmányossági okok miatt - egyetlen esetben sem tették ugyan, ám az együttműködést a pénzügyi szabályozók változása kifejezetten elôsegíti; így például kiemelt támogatásban részesülnek a körjegyzôségek, illetve a címzett és céltámogatások odaítélésekor a közösen megvalósítandó beruházással pályázó önkormányzatok nagyobb összegre számíthatnak. Emellett megszületett a társulási törvény, amely elsôsorban az együttműködés speciális szabályait rögzíti.
Az önkormányzatok külsô pénzügyi ellenôrzésének megteremtése ugyancsak a célok között szerepelt, ám e tekintetben mindössze egyelôre konkrét lépés történt: az önkormányzati törvény módosításával a nagyobb helyhatóságok számára kötelezôvé tették könyvvizsgáló alkalmazását. Készül azonban a pénzügyi-gazdasági ellenôrzésrôl szóló törvény, amely szerint - a kormány korábbi elképzeléseivel összhangban - az Állami Számvevôszékre bíznák ezt a feladatot. Felvetôdött az is - erre az ÁSZ is több alkalommal utalt -, hogy a gazdálkodás törvényességének és szakszerűségének javítása érdekében más intézkedésekre szintén szükség van. Így támogatni kellene a belsô ellenôrzés rendszerének kiépítését, a külsô szakértô foglalkoztatását, errôl azonban eddig kevés szó esett.
L. K.