Mint köztudott, a helyi önkormányzatok gazdálkodásának ellenôrzését az Állami Számvevôszék végzi. Évente 400-600 önkormányzatnál kerül sor a normatív állami hozzájárulások, további 100-200 önkormányzatnál pedig a címzett és céltámogatás, valamint a központosított elôirányzatok ellenôrzésére. Ez a szám kevés, az önkormányzatok mintegy 20 százalékát érinti. Ennél is kisebb azonban az az önkormányzati kör, amelynél az ÁSZ átfogó pénzügyi-gazdálkodási ellenôrzést végez. Sok egyéb tényezô mellett ez a kisszámú ellenôrzés is hozzájárul ahhoz, hogy az önkormányzatok gazdálkodásában gyakori, sôt növekvô számú a szabálytalanság, a gazdálkodást érintô törvénysértés.
Ezt az összefüggést nemcsak a központi irányítás ismerte fel, hanem az önkormányzatok egy része is. Egyre gyakrabban hangoztatják önkormányzati képviselôk, polgármesterek az ellenôrzés szükségességét és sürgetik az ellenôrzési rendszert érintô vita mielôbbi lezárását.
A vita lezárásáig is az ÁSZ ellenôrzési tapasztalatainak széleskörű megismerése tanulságos lehet az önkormányzatoknak és talán segítséget nyújthat gazdálkodásuk javításához. Ennek reményében tesszük közzé sorozatban az ÁSZ ellenôrzési tapasztalatait, javaslatait, elsôként a normatív állami hozzájárulásokról.
A központi költségvetésben 1990. óta szerepel a helyi önkormányzatok által ellátandó feladatok alapján normatív rendszerben igénybe vehetô központi költségvetési hozzájárulás lehetôsége. Az önkormányzatok elszámolnak a ténylegesen igénybe vett hozzájárulással. Az Állami Számvevôszék (a továbbiakban: ÁSZ) évenként ellenôrzi ezt az elszámolást és megállapítja, hogy a jogszabályi elôírások alapján milyen összegű az önkormányzatokat jogszerűen megilletô normatív állami hozzájárulás, indokolt-e az elszámolt összeg kiegészítésére, vagy elvonására az országgyűlés számára javaslatot tenni.
A normatív állami hozzájárulás közvetlenül kapcsolódik az önkormányzatok költségvetéséhez és az önkormányzati törvényben megfogalmazottak alapján felhasználási kötöttség nélküli. A központi költségvetésbôl a helyi önkormányzatok részére különbözô címen nyújtott támogatások, hozzájárulások közül a legnagyobb részarányt, évente mintegy 70 százalékot képvisel.
A központi költségvetésben 1990-1998 között évente növekvô összegű normatív állami hozzájárulás tervezésére került sor
(Adatok: millió Ft-ban)
Az elmúlt négy évben a költségvetési törvényben évente 10-12 százalékkal emelkedett a normatív állami hozzájárulás összege. E mérsékelt ütemű nominális növekedés miatt reálértéke csökkent, valamint a helyi önkormányzatok összes bevételében évente csökkenô részarányt képvisel. A tényszámok alapján 1994-ben az összes önkormányzati bevétel 30,4 százaléka, 1997-ben 25,6 százaléka volt a normatív állami hozzájárulás.
A szociális intézmények működéséhez kapcsolódó hozzájárulások abszolút összege 24 százalékkal, a fajlagos értéke pedig átlagosan 20 százalékkal emelkedett 1996-ról 1997-re. A közoktatási hozzájárulások összege a közoktatási törvényben elôírt garanciális mértéket több mint 5 százalékkal meghaladva, 24 százalékkal volt magasabb mint az 1996. évi.
A költségvetési törvényben megállapított eredeti elôirányzathoz viszonyítva az önkormányzatok saját felülvizsgálatuk során éves elszámolásaikban minden évben visszafizetési kötelezettséget állapítottak meg, amelynek aránya 1994-96 között 0,23 százalék; 0,42 százalék, illetve 0,2 százalék volt, jelentôsebb a részarány 1997-ben, 0,74 százalék.
Az ÁSZ vizsgálatok 1994-97 között a költségvetési törvényben megállapított eredeti elôirányzathoz viszonyítva egyre növekvô arányú visszafizetési kötelezettséget tártak fel. Míg 1994-ben 0,08 százalék, addig 1997-ben 0,63 százalék volt az ÁSZ vizsgálata szerinti visszafizetési kötelezettség.
Az ÁSZ 1990. óta minden évben vizsgálta az önkormányzatoknál az állami hozzájárulás igénylésének, elszámolásának szabályszerűségét, törvényességét. Esetenként egyes jogcímek célszerűségére vonatkozó megállapításokat is tett.
A vizsgált önkormányzatok száma településtípusonként:
| Település típusa | 1992. év | 1993. év | 1994. év | 1995. év | 1996. év | 1997. év |
| Megyei (fôvárosi) | 3 | |||||
| Városi és kerületi | 54 | |||||
| Nagyközségi | 53 | |||||
| Községi | 103 | |||||
| Összesen: | 213 |
A tapasztalatok alapján vannak ismétlôdô negatív megállapítások és vannak az igénylési jogcímek, elszámolási módszerek változásával összefüggésben újként feltárt hiányosságok.
A megállapítások alapján mind a minisztériumok, mind a helyi önkormányzatok részére javaslatok megállapítására kerül sor. A vizsgálati jelentésben foglaltak minden évben az elôzô évi zárszámadás parlamenti elfogadása során válnak "jogerôssé". Ezáltal a jelentésben leírt javaslatokat csak a vizsgált évet követô második évben tudják érvényre juttatni a kormányzati szervek.
- Az egyes iskolatípusokon belüli évfolyamszámozás; az oktatási törvény szerinti régi rendszerű és a közoktatási törvény, vagy egyedi engedély szerinti új rendszerű elméleti és gyakorlati képzés alapján történô elkülönítés; az "Egyéb közoktatási hozzájárulások" bevezetése; azonos fajlagos támogatási összegű és jogcímű, de különbözô kódszámú hozzájárulási címek alkalmazásai; egyes normatívák tervezéstôl eltérô módszerrel történô elszámolásának elôírása; valamint a jogi szabályozás pontatlansága a normatív állami hozzájárulások tervezési, elszámolási és ellenôrzési feladatait jelentôsen megnehezítette.
- A normatív állami hozzájárulási jogcímeken belüli túlzott részletezettségű elszámolási rendszer 1996-ban került kialakításra. Ennek eredményeként az igénybe vett hozzájárulás elszámolásánál kötelezôen alkalmazni kell a kialakított, bonyolult csoportosítást. A jogcímeken belül további részletes információkat biztosító csoportok ún. feldolgozási kódszámokat kaptak. Az 1997. évi költségvetési törvényben meghatározott 21+4 igénybevételi csoportnál (jogcímnél) sokkal több, 196 csoport szerinti elszámolási kötelezettséget írt elô az elszámolási követelményeket tartalmazó minisztériumi körirat. Ezen szakmai szempontból fontos információkat az elrendelt statisztikai jelentések is tartalmazzák, illetve tartalmazhatják, szükségtelen a párhuzamosság kiépítése.
- A létszám megállapításának közoktatási törvényben foglalt szabályozásához nem kapcsolódott az intézményi statisztikákban szereplô adatrendszer felülvizsgálata és megfelelô módosítása.
- A közoktatási jogcímeken belüli részletezettség következtében gyakran elôfordult, hogy a kódszám helytelen megállapítása, vagy téves számítógépes rögzítése miatt az önkormányzat által elszámolt összeg az egyik kódszámnál jogtalanná vált, míg más kódszámon ugyanezt az összeget az önkormányzat részére még járó hozzájárulásként kellett szerepeltetni. Leggyakrabban a nappali munkarend szerinti felnôttoktatás nappali rendszerű képzésként történô elszámolását, valamint a 9-10. évfolyami iskolai oktatás helyett a 11-13. évfolyami, illetve szakképzési évfolyami jogcím téves elszámolását tapasztaltuk. Gyakran fordult elô az oktatási és közoktatási törvény, illetve az egyedi engedély szerinti oktatás felcserélése is.
- A költségvetési törvény 3. számú mellékletében lévô kiegészítô szabályok 4. pontja szerint a közoktatási célú normatív állami hozzájárulásokkal az elszámolás az intézményi étkezés és a napközis ellátás kivételével a közoktatási statisztikai adatokra és az azt megalapozó tanügyi okmányokra épül. A statisztikai jelentések adattartalma azonban nem minden esetben igazodik a normatív állami hozzájárulás jogcíméhez és különösen nem a feldolgozási kódszámokhoz.
- Az intézményfenntartó társulások esetében gondot jelentett az önkormányzatok számára a helyi önkormányzatokról szóló törvény 43. §-ában foglaltak értelmezése, alkalmazása. Többen nem vették figyelembe, hogy az intézményalapítás és a költségvetés megállapítására vonatkozó döntés (rendeletalkotás) a települési önkormányzat képviselô-testületének át nem ruházható hatásköre. A testületek felhatalmazást adtak a polgármesternek - törvényellenesen átruházták hatáskörüket - az intézmény fenntartásával kapcsolatos kiadások vállalására, az intézményi költségvetés elfogadására, elôbbiekkel kapcsolatos megállapodás aláírására, függetlenül a költségvetési rendeletük tartalmától. A téves értelmezést elôsegíti a költségvetési törvényben az intézményi költségvetésrôl szóló döntés írásos megállapodásban történô megengedése, ezáltal ellentmondásos feltételrendszer kialakítása .
- Az intézmények működtetéséhez a költségvetési törvény eddig minden évben - változó tartalommal - biztosított normatív állami hozzájárulásokat. Az 1997. évi költségvetési törvény a hozzájárulások között hat jogcímen (kiemelt elôirányzatként) feladatmutatóhoz kötötten mintegy 28 milliárd Ft-ot, valamint a települések állandó népességszáma alapján 57 milliárd Ft elôirányzatot tartalmazott. A szociális ellátást nyújtó intézmények alapító okiratai az intézmények alapfeladatait gyakran csak általánosságban határozzák meg, így nem egyértelmű, hogy milyen jogcímen vehetik igénybe a normatív állami hozzájárulást, valamint, hogy az ellátottak felvétele milyen szakértôi vélemény megléte esetén jogszerű. Az alapító okiratok többnyire nem tartalmazzák az intézmény férôhelyeinek számát. Az intézmények alapító okiratainak tartalmi követelményeit a jogszabályok nem írják elô a szükséges részletezettséggel. Emiatt gyakori hiányosság, hogy a normatív állami hozzájárulás szempontjából meghatározó jelentôségű tevékenység ismertetése elnagyolt, túl általános, vagy hiányzik az alapító okiratból.
- Különösen a szociális intézményeknél fontos követelmény a megfelelô körülmények meglétét igazoló érvényes működési engedély. Az elmúlt években kiegészített, felülvizsgált, korszerűsített követelményrendszer alapján megújított, kiadott működési engedélyek gyakran hiányoznak. Ennek hiányában a számvevôszéki vizsgálat során az érintett jogcímen elszámolt normatív állami hozzájárulás elvonását, visszafizetését javasolta az ÁSZ.
- Több év óta visszatérô probléma, hogy a nappali szociális intézményi ellátásnál (pl. öregek napközi otthona) nem a naponta összesített tagok alapján készítik az elszámolást.
Csecserits Imréné
régióvezetô fôtanácsos ÁSZ