A helyi önkormányzati vagyon tulajdonosa – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. számú törvény (Ötv) szerint – az adott település lakossága, mint közösség. A tulajdonosi jogosítványok gyakorlója az önkormányzati testület. A gazdálkodás biztonságáért a képviselő-testület felelős. E felelősség megítélését azonban csak a közösség választópolgárai érvényesíthetik a négyévenkénti választások során.
Az Állami Számvevőszék tapasztalatai segíthetnek abban, hogy az önkormányzatok elkerüljék a piacgazdaság csapdáit.

Az önkormányzatok a tartósan, vagy átmenetileg szabad pénzeszközeikből értékpapírt vásárolhatnak. De ezek vétele-eladása során kötelesek betartani az államháztartás rendszerére vonatkozó jogszabályi előírásokat. Vásárolhatnak tagsági jogokat (pl. részvényt), valamint hitelviszonyt megtestesítő (pl. kötvényt, kincstárjegyet) értékpapírokat is.

Az Állami Számvevőszék 1997-98. évben vizsgálta az összes önkormányzati tulajdonban lévő tagsági viszonyt megtestesítő értékpapír mintegy kétharmadával és a hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok mintegy felével történő gazdálkodást. A vizsgálati megállapításokat tartalmazó jelentés 1998 nyarán került nyilvánosságra.

A megállapítások ma is aktuálisak. Különösen a brókercégek működési hiányosságai hívják fel a figyelmet arra, hogy az önkormányzatoknak nemcsak a szabályszerűségi követelmények miatt, hanem a célszerű és indokolt óvatosság érdekében is változtatniuk kell az értékpapír-kezelési és vételi-eladási gyakorlatukon.

A vizsgálat hiányosságokat tárt fel. A jelentés javaslatokat tartalmaz mind a tagsági, mind a hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokkal történő önkormányzati gazdálkodásra vonatkozóan.

A hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok vételénél-eladásánál, valamint nyilvántartásánál a szabálytalanságok, mulasztások megelőzése, elkerülése érdekében indokolt néhány dologra felhívni a figyelmet.

• A hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok körébe azok tartoznak, amelyekben a kibocsátó arra kötelezi magát – mint adóst –, hogy az értékpapír megvásárlásáért kifizetett pénzösszeget – mint kölcsönt –az értékpapír birtokosának (a hitelezőnek) az előre megjelölt időben és módon megfizeti (visszafizeti). Amennyiben az értékpapír megvásárlójának a kibocsátó kamat megfizetését ígéri, akkor kamatozó értékpapírról van szó. A kamat helyett, vagy mellett a kibocsátó ígérhet a megvásárlónak egyéb szolgáltatást, vagy nem kamatjellegű hozamot is, amelyet szintén az előre megjelölt időben és módon kell teljesítenie.

  Az önkormányzatok országos szintű összevont költségvetési beszámolója szerint a mérleg-főösszeg 3,5, illetve 6,3 százalékának megfelelő nagyságú összeg volt tartós, vagy rövid távra vásárolt hitelviszonyt megtestesítő értékpapír formában 1996 illetve 1997 végén.

  A vizsgálati tapasztalatok szerint ennek döntő többségét kamatozó értékpapírok, államkötvények, kincstárjegyek képezik, de előfordultak különböző befektetési jegyek, vállalati kibocsátású kötvények is.

  Az önkormányzatok számára az állami garancia nyújthatja a legtöbbet, ezért részükre a Magyar Állam, vagy az MNB által kibocsátott kötvények, kincstárjegyek ajánlhatók pénzügyi befektetési célra. Rendkívüli jelentősége van azonban a vásárlás konkrét megoldási módjának, mind előkészítését, mind végrehajtását tekintve.

• Az állampapírok elsődleges forgalmazói rendszere 1996. január 1-jétől működik, amelynek alapvető célja az állam által kibocsátott értékpapírok befektetőkhöz való eljuttatásának megkönnyítése.

  Az elsődleges forgalmazói kör tagjai azok a brókercégek, amelyek teljesítették a minősítők által előírt tőke- és likviditási követelményeket, személyi és tárgyi feltételeket. Államkötvényeket kibocsátáskor kizárólag az elsődleges forgalmazók vásárolhatnak, a diszkont-kincstárjegyek aukcióin egyéb értékpapír-forgalmazók is részt vehetnek. Az elsődleges forgalmazói kör tagjai 1996. április 15-e óta kötelesek napi 50 millió forint nagyságrendig a tőzsdén és a tőzsdén kívüli, OTC piacon vételi és eladási árfolyamot jegyezni az 1996. január 1-je után kibocsátott diszkont kincstárjegyekre és államkötvényekre. A legjobb vételi és eladási ajánlatokat (az 50 millió forintos mennyiségi korláttal) a Napi Gazdaság és a Világgazdaság című újság teszi közzé rendszeresen. A másodpiacon így a befektetők megbízható piaci információk alapján vásárolhatnak államkötvényeket és kincstárjegyeket, illetve adhatják el a birtokukban lévő állampapírokat a meghatározott értékhatáron belül.

• Az Államadósság Kezelő Központ (ÁKK) a befektetők informálása érdekében naponta számítja ki az úgynevezett "referencia-hozam" mértékét, amely a reális befektetői hozam-elvárás kialakítását segíti. Erről a hozamról az ÁKK információs szolgálatánál bárki, így az önkormányzatok is tájékozódhatnak pénzügyi befektetési döntéseik előtt.
• Az olyan állampapírok esetében, amelyeknél az értékpapír kamatát a még hátralévő teljes futamidőre megállapították, a befektetési szolgáltatók kötelesek kiszámítani és közzétenni (a 41/1997. (III.5.) kormányrendelet alapján) az egységesített értékpapír hozam-mutatót (EHM).

  Célszerű ezt a mutatószámot a vásárlási döntés előtt megismerni.

• Indokolt, hogy az önkormányzat a befektetés várható időtartamát előzetesen gondolja át, és ennek során mérlegelje az alábbiakat is:
  – az értékpapír lejárata előtti eladáskor a lejáratkor elérhető hozamnál mintegy 1,5–2,5 százalékkal alacsonyabb hozam realizálható. A brókercég az értékpapír lejárat előtti megvásárlásakor – vagy bizományosként az eladás vállalásakor – azzal számol, hogy az értékpapírt piaci áron értékesíti, és a vételi-eladási árfolyam között üzletszabályzatában rögzített mértékű különbséget, mint forgalmazói nyereséget kíván realizálni. Ez az úgynevezett „marzs". Az értékpapír gyakori forgatása tehát a brókercégnek bevételt, a megbízóknak viszont könnyen elkerülhető többletkiadást, hozamveszteséget eredményez.
  – Vizsgálati tapasztalatunk szerint az indokolatlanul gyakori értékpapír eladással-vétellel esetenként a reálisan elérhető éves hozam felét is elvesztették az önkormányzatok. Amennyiben az önkormányzat költségvetésében a pénzügyi befektetésre szánt összeg hosszabb távú befektetését irányozták elő, úgy célszerű ennek megfelelő hosszabb lejárati idejű értékpapírt vásárolnia.
• Az állampapírok jelentős részét bevezették a tőzsdére, de vannak tőzsdére be nem vezetett, ott nem forgalmazott állampapírok is. Ilyenek pl. az 1993-94. évi bankkonszolidációk során a pénzintézeteknek juttatott 20 éves futamidejű, piaci árfolyammal nem rendelkező hitelkonszolidációs kötvények. A tőzsdén nem forgalmazott államkötvények vétele a szükségesnél nagyobb kockázatot jelent az önkormányzatok számára, mivel a lejárat előtti értékesítési lehetőség a kis likviditás miatt erősen korlátozott, és a hozamveszteség esélye is nagyobb. A brókercégek – a vizsgálati tapasztalatok szerint – előre meghatározott árfolyamon és napon történő visszavásárlási kötelezettség szerződéses vállalásával törekednek a kockázat csökkentésére, azonban az ilyen szerződés a brókercég működésének felfüggesztése esetén elveszti jelentőségét. Amennyiben a brókercég nem akarja, vagy nem tudja a visszavásárlási ígéretét teljesíteni, úgy az önkormányzat – ha tulajdonjogát a brókercég, vagy a KELER Rt. nyilvántartásaival egyezően egyértelműen igazolni tudja – majd az államkötvény lejáratakor (2013., vagy 2014. évben) juthat csak a befektetett pénz névértékéhez, és addig csupán a kamatokat kaphatja meg az adott kötvényre meghatározott rendszerben.

• Az önkormányzatok számára az értékpapírok – tagsági és hitelviszonyt megtestesítő egyaránt – portfolió kezelési szerződéssel történő átadása a tapasztalatok szerint nem hozta a kívánt eredményt, sőt, a számviteli törvényben és a kapcsolódó kormányrendeletben előírtak megsértése, be nem tartása tipikus volt ilyen esetben.

  – A hiányosságok már a portfolió-kezelési szerződésben jelentkeztek. Nem határozták meg, hogy miért, milyen árfolyamon és pontosan mikor vette át az önkormányzattól a brókercég az értékpapírokat.

  – Az önkormányzatok a hozam elérésre vonatkozó elvárásaikat gyakran nem határozták meg, esetenként pedig túl általánosan – pl. „optimális hozam" – fogalmaztak, ami utólag szinte értelmezhetetlennek minősült. Nem rendelkeztek a megfogalmazott önkormányzati elvárások teljesítésének rendszeres elszámolásáról, a nem megfelelő teljesítés esetén érvényesíthető garanciákról, szankciókról.

  – A vizsgálati tapasztalatok szerint a portfolió-kezelés szakmai követelményrendszere a jogszabályokban nem került egységes meghatározásra, és a megvizsgált egyedi szerződések között sem volt olyan, amely minden szempontból elfogadható, mintának ajánlható lenne.

  – A portfolió-szerződés tervezetét általában a brókercég készítette, és ezt a javaslatot az önkormányzatok többnyire változtatási igény nélkül fogadták el még akkor is, ha abban számukra hátrányos, jogszabályi előírásokkal ellentétes kitétel szerepelt. (Pl.: ha egy-egy értékpapírfajta a szerződésben meghatározott árfolyamnál kedvezőbb árfolyamon kerül értékesítésre, akkor a többletet teljes egészében átengedték a brókercégnek).

• A megvásárolt értékpapírokra jellemző, hogy a magas költségek miatt nem nyomtatják ki őket. Az önkormányzatnak mint tulajdonosnak ezért fokozottan kell ügyelnie arra, hogy a megvásárolt értékpapírok tulajdonjogát mindenkor egyértelműen igazolni tudja. Az igazolás érdekében legbiztonságosabb eljárásnak a KELER Rt-nél vezetett, zárolt értékpapír-számla tekinthető. Ebben az esetben az önkormányzat közvetlenül érvényesítheti a tulajdonában lévő értékpapírokkal kapcsolatos rendelkezési jogát. Kevésbé megbízható – mert már többször viszszaéltek vele – az értékpapírok letétbehelyezése, vagy elkülönített alszámlára helyeztetése. A kinyomtatásra nem került értékpapírok letéti őrzése formális megoldásnak minősült, az elkülönített alszámla pedig csupán a brókercég megbízható, pontos, naprakész nyilvántartása esetén segíthet.
• A vizsgált önkormányzatok többsége 1996-97. évben értékpapír-számla megnyitását nem kérte, s az értékpapír-számla feletti rendelkezési jogot nem tartotta meg magának. A megvásárolt értékpapírok felett az adás-vételi szerződések alapján semmilyen közvetlen rendelkezési jogot nem biztosítottak. Ennek hiánya az érintett brókercég esetleges nyilvántartási, gazdálkodási hiányosságok miatt bekövetkező csődje alkalmával nagymértékben veszélyezteti az önkormányzati érdekeket. (Csupán három dél-dunántúli önkormányzat kötött 1998. év elejéig zárolt értékpapír-számla szerződést, a KELER Rt. országos nyilvántartása szerint.) A zárolt értékpapír-számlán az értékpapír-állomány csökkentése-növelése a két aláírás biztosítása miatt esetleg egy-két nappal több időt vehet igénybe, mint az enélküli állományváltozás, és ez az eljárás alkalmanként egy-két ezer forintba kerülhet. Azonban ezen csekély mértékű „hátrányok" teljes biztonságot nyújtanak. Az előbbieken túl mindenki, így az önkormányzatok részére is az 1996. évi CXI. törvény 1997. január 1-jétől a belföldön kibocsátott dematerializált értékpapírok átruházását a brókercégek kizárólag értékpapír-számlán történő terhelés, illetve jóváírás útján végezhetik.
• Az önkormányzatnak már az értékpapír-vásárlás előtt széles körűen tájékozódnia kell a pályáztatás alapján jelentkező értékpapír-forgalmazókról (brókercégekről). A tőkeerős banki háttérrel, vagy megbízható, elismert, tőkeerős egyéb háttérrel rendelkező cégeket általában célszerű előnyben részesíteni. Még ilyen cégek esetében is, az értékpapír-vételi döntés meghozatala előtt, az önkormányzat elkérheti, elemezheti az adott brókercég mérlegét, eredménykimutatását. Amennyiben a kérést a brókercég nem kívánja teljesíteni, akkor ez a tény fokozott bizalmatlanságra adhat okot. Óvakodni kell az olyan brókercégek ajánlatától, amelyek az átlagostól lényegesen jobb ajánlatot kínálnak, esetleg mérlegük, eredménykimutatásuk veszteséges gazdálkodást, a jegyzett tőke elvesztését mutatja, vagy más, a gazdálkodás biztonságát jelentősen veszélyeztető tudható meg róluk.
• Az értékpapír vásárlások-eladások könyvviteli nyilvántartásánál az önkormányzatoknak eleget kell tenniük a számviteli törvényben előírtaknak is. Ezen gazdasági műveletekről is olyan nyilvántartást kell vezetniük, amelyben az eszközökben és forrásokban bekövetkezett változások a valóságnak megfelelően, folyamatosan áttekinthetően szerepelnek. Az önkormányzatoknak az egymáshoz kapcsolódó, egymást követő befektetésekkel pénzügyileg is el kell számolniuk a brókercégekkel, és ennek során ellenőrizniük kell a kapott kamat, hozam nagyságrendjét. Indokolt ellenőrizniük, hogy a szerződésben ígért kamatot, hozamot megkapták-e, valamint ez az összeg megfelel-e a reális piaci elvárásoknak. Az előírások szerint már a szerződéskötés időpontjától kezdődően a kamat, hozam összegét követelésként nyilván kell tartaniuk, és az így nyilvántartott követelést kell egyeztetni a teljesítéssel.

• Több önkormányzatnál előfordult olyan kedvezőtlen tapasztalat, hogy az értékpapír-forgalmazás során a számviteli előírások szerinti bruttó elszámolás elvét megsértették. Általánosan elkövetett szabálytalanság, hogy a forgóeszközök között nyilvántartott rövid lejáratú értékpapírok vásárlására és az értékesítésükből származó bevételre sem az eredeti, sem a módosított költségvetések nem, vagy csak nettó módon tartalmaznak előírásokat. Az államháztartási törvény szerint tárgyévi fizetési kötelezettség csak a jóváhagyott előirányzatok mértékéig vállalhatók. Az előirányzat nélküli értékpapír vásárlásokkal-eladásokkal a törvényi előírást megsértik. Az értékpapírokkal történő gazdálkodás során felhívjuk a figyelmet arra, hogy mind a költségvetési előirányzatok kialakítása, mind a kötelezettségvállalás, ellenjegyzés, érvényesítés, utalványozás rendszere ugyanaz kell legyen, mint az egyéb gazdálkodási eseményeknél. Gyakori, hogy az értékpapír vétel-eladás során tévesen értelmezik a bruttó elszámolás elvét, ugyanazon összeg azonnali, újbóli befektetését nem tekintik új gazdasági eseménynek. Pl.: egy 2013/C jelű államkötvény 1998. szeptember 5-én történő eladását és a kapott összegnek ugyanazon a napon diszkont-kincstárjegybe történő befektetését nem tekintik két gazdasági eseménynek, és sem az eladást, sem a vételt nem rögzítik az analitikus nyilvántartásban. Ez az eljárás súlyosan sérti a számviteli törvény előírásait. A költségvetési szervek részére előírt követelmény, hogy a hozam és kamatbevételeket el kell különíteni, és ezeket az összegeket a brókercég jutalékával, bizományosi díjával és a bevétel átutalásának bankköltségével nem csökkenthetik. Költségvetési szervekre vonatkozó számviteli sajátosságok következménye, hogy általában hiányzik a helyi számlarendből a pénzforgalmat nem igénylő, éven belüli többszöri, esetenként néhány napos megszakítással történő, vagy határidős adás-vételi szerződések, valamint az ezekhez kapcsolódó hozam, kamat és jutalék elszámolás megfelelő főkönyvi nyilvántartásának szabályozása is.
• A vizsgálati tapasztalatok szerint a főkönyvi könyvelés adatainak évenkénti lezárása során az értékpapír-állomány leltározására, egyezetésére általában nem került sor. Ez még akkor is elmaradt, amikor az adott brókercég az ügyfélszámla nyilvántartása alapján kezdeményezte az év végi állomány egyeztetését.

  Az önkormányzatoknál az értékpapír-vásárlásra fordítható pénzösszeg az utóbbi években jelentős mértékben csökkent, azonban a privatizációs eljárásokkal kapcsolatos, folyamatban lévő bírósági ügyek értékét figyelembe véve várható, hogy még további jelentős összeget kapnak. Ezt az összeget a végleges felhasználásig a továbbiakban is célszerű kamatoztatni, törekedni reálértékének megőrzésére. De érdemes a már megismert hiányosságokat, hibákat elkerülni, és a további pénzügyi befektetésre vonatkozó önkormányzati döntést körültekintően, jól előkészíteni. Csak széles körű tájékozódást tükröző írásbeli testületi előterjesztések esetén számíthat a lakosság arra, hogy az önkormányzati képviselők a közösség vagyonát nem kezelik könynyelműen, hanem felelősségteljes gazdálkodást folytatnak.

  Csecserits Imréné
  régióvezető főtanácsos
  Állami Számvevőszék

  

  ---

  Tartalomjegyzék * kilencedik évfolyam, 1-2. szám * 1999. január-február

  ---

  Ezt az oldalt a Hungary.Network tartja fenn.