A fejlődés lehetőségei

Ésszerű leosztás

Csaknem hatszáz hazai és határon túli polgármester ismerkedett egymással, gondjaikkal és a törvényalkotókkal a már hagyománnyá vált III. Nemzetközi Önkormányzati Találkozón. A Vigadóban elhangzott előadások központi témája a EU-csatlakozás és az önkormányzatokkal szemben támasztott elvárások voltak. A nemzetközi találkozót dr. Pintér Sándor belügyminiszter, a rendezvény védnöke nyitotta meg. A politikus beszédében hagsúlyozta: az Európa Tanács már felismerte, hogy az európai községi, városi és területi önkormányzatok közötti együttműködés megkönnyíti feladataik hatékonyabb ellátását.

Dr. Kontrát Károly, a Belügyminisztérium politikai államtitkára tartott előadást a hazai önkormányzati rendszerről. Az előadás teljes szövegét helyhiány miatt nem áll módunkban közölni, ám a leglényegesebb részeit szerkesztett változatban közreadjuk.

Átfogó, alapvető reformra nincs szükség. Természetesen, az önkormányzati működés számos elemében javítható, és javítani is kell. Előkészítettük az önkormányzati törvény kisebb terjedelmű, de fontos ügyeket érintő módosítását, a polgármesteri törvény módosításának tervezetét, valamint az önkormányzati képviselők jogállásáról, összeférhetetlenségéről szóló törvény tervezetét.

Az önkormányzati rendszer továbbfejlesztésének egyik fontos kérdése a működés hatékonyságának fokozása. Ezt támasztják alá azon gyakorlati tapasztalatok, melyek rámutattak: a magyar településszerkezetből adódóan meglehetősen nagy az olyan alacsony lélekszámú települések száma, amelyek - csekély gazdasági potenciáljukból adódóan - önállóan nem képesek valamennyi feladat- és hatáskör színvonalas, hatékony ellátására. Olyan megoldásokat kell ösztönöznünk, amelyek - az önkormányzati önállóság alapértékének megőrzése mellett - eleget tesznek a szakmai igényeknek és a gazdasági követelményeknek is.

Ilyen pl. a differenciált hatáskör-telepítés, társulások szorgalmazása.

A kormány a fentiekre alapozva programjában kiemelte, hogy a polgárok önkormányzáshoz való jogát a demokrácia és a jogállamiság alapvető pillérének tartja. Ám az önkormányzati rendszer továbbfejlesztése érdekében szükséges az állam és az önkormányzatok közötti ésszerű feladatmegosztás. A helyi közösségek ügyeit elsődlegesen az önkormányzatoknak kell ellátniuk, míg a társadalom jelentős részét érintő feladatokat az államnak.

Az önkormányzati feladat- és hatáskörök telepítésénél e szempontokat szükséges figyelembe venni. Az 1990 utáni ágazati törvényekben történt hatáskör-telepítés során az egyes ágazatok nem éltek megfelelő módon az önkormányzati törvényben biztosított hatáskör-telepítési lehetőségekkel. Ezért indokolt a feladat- és hatáskörök elemzése. E munka során az alábbiakat célszerű megvizsgálni:

• a kötelező önkormányzati feladat- és hatáskörök közül melyeket lehet megszüntetni?

• melyeket indokolt állami feladatként meghatározni?

• melyeket indokolt a nagyobb lakosságszámú, teljesítőképességű önkormányzathoz, illetve a megyei önkormányzatokhoz telepíteni?

• melyeket célszerű társulásban ellátni?

• melyeket lehet a non-profit szférában, vagy piaci alapon ellátni?

Szabad keretek

Külön kívánok szólni a társulások kérdéséről. Településszerkezetünkből adódóan döntő jelentőségű a települések együttműködése, az erőforrások összpontosítása. A közös feladatellátás az ésszerűséget, a szakmaiságot, a hatékonyságot szolgálja a közszolgáltatások biztosításában.

Alkotmányunk a szabad társulás elvét rögzíti. Az Önkormányzati törvény módosítása és a Társulási törvény még egyértelműbbé tette a szabályozást, differenciáltan határozta meg a társulási megállapodásokat, lehetővé téve, hogy a települési önkormányzatok a helyi viszonyokat figyelembe véve alakíthassák ki a közös feladatellátás kereteit.

A társulások további kibontakozását pozitív gazdasági ösztönzőkkel segíthetik elő az ágazati törvények, valamint a gazdasági szabályozók. Ezt a folyamatot kell tovább erősítenünk: a több feladat közös ellátására szerveződő komplex társulások például tovább erősíthetik egyes kistérségek tevékenységét, és így szoros kapcsolatot jelenthetnek a területfejlesztés rendszerével.

Az uniós csatlakozást említve, nem kerülhető el a regionalizmus kérdése. Az Európai Unió nem határoz meg, nem ír elő követendő önkormányzati modellt. Az egyes pénzügyi források hozzáférésének alapjául szolgáló - az Unióban meghatározott - területi egységek rendszere nem jelenti azt, hogy az adott területi egységben kötelező lenne önkormányzati, vagy államigazgatási szervezet létrehozása.

Magyarországon kevés regionális alapon működő államigazgatási szerv (pl. a vízügyi igazgatásban) létezik. Ezen a szinten nincs önkormányzat, a területfejlesztés rendszerében pedig ma még nem kötelező a regionális területfejlesztési tanácsok létrehozása, azok alakításáról a megyei területfejlesztési tanácsok dönthetnek.

Elemi érdekünk, hogy rendelkezzünk az uniós erőforrásokhoz való hozzájutás nélkülözhetetlen területi egységével. Ennek érdekében mielőbb létre kell hozni az egyértelműen meghatározott, stabil regionális fejlesztési tanácsokat, megteremtve hatékony működésük feltételeit. Tovább vizsgálandó az, hogy e területi egység - a régió - területfejlesztési, tervezési alapegység legyen, vagy felruházható más (önkormányzati, államigazgatási) funkciókkal is.

A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló törvény módosításával megteremtjük az uniós szabályokkal az összhangot, a regionális területfejlesztési tanácsok működése lehetőséget biztosít az uniós forrásokhoz való hozzáféréshez. Ugyanakkor kérdés, hogy kihasználjuk-e a regionalizmusban rejlő potenciális mozgásteret akkor, ha a régiót csak területfejlesztési, tervezési egységként kezeljük?

El lehet képzelni önkormányzati típusú régiót is, melyet választott testület irányít, és ez a régió egyben tervezési, fejlesztési, államigazgatási alapegység is. Azonban ez a komplexitás is jelzi, hogy ilyen régió kialakítása hosszabb időt igényel, a megvalósítás több választási cikluson is átívelhet. Az ilyen megoldásnak széles politikai, társadalmi egyetértésen kell alapulnia.

A régió emellett feltételezi az érintettek: az önkormányzatok, az államigazgatási szervek, a gazdasági élet szereplői, a civil szerveződések nagyfokú együttműködési képességét is, mely jelenleg még nem minden területen mutatkozik meg.

Emberközelibb közigazgatás

Végezetül, néhány gondolat az államigazgatásról. Mint már jeleztem, ezen a területen tovább kell folytatni a megkezdett folyamatokat. Területi szinten a közigazgatási hivatalok kormányhivatali funkcióinak kiteljesítését, a dekoncentrált szervek feladat- és hatásköreinek áttekintését. Koordináltabb, egységesebb államigazgatást kell kialakítani.

Mindez azt szolgálja, hogy az állampolgárok ügyeiket egyszerűbben, gyorsabban intézhessék, szakszerűbb igazgatási szolgáltatást kapjanak. Ennek érdekében támogatni szükséges minden olyan igazgatási, szervezési megoldást, amely ezt a célt szolgálja: a polgárbarát igazgatás megteremtését. Már több fórumon utaltam rá, hogy 1990 után sajnálatos módon számos önkormányzatnál felszámolták az ügyfélszolgálati irodákat, megszüntették a rövidített határidős ügyintézést. Tapasztalatok igazolják, hogy ezen intézmények jól működtek, korszerű módon biztosították az ügyintézést, rendkívül sok tevékenységet öleltek fel és az igazgatás szolgáltató jellegét erősítették. E szemlélet meghonosodása, kiteljesedése közelebb viheti az államigazgatást a polgárokhoz. Ezért ösztönözni kívánjuk az ügyfélszolgálati irodák újraindítását, az egyablakos, egymenetes ügyintézés elterjesztését. Módszertani segítséget kívánunk adni a polgármesteri hivatalok korszerű szervezetének, működésének kialakításához. Ehhez szélesebb körben kell kihasználni a modern informatikai rendszerek, eszközök lehetőségeit az önkormányzati munka mind nagyobb részében.

E területen is rendkívül fontos a helyi önkormányzatok együttműködése. Ezért a jövőben is ösztönözzük, anyagilag támogatjuk a körjegyzőségek alakítását, működtetését.

A gyámügyben és az építés-igazgatásban már kialakult, hogy a nagyobb szakértelmet igénylő, helyben kisebb gyakorisággal előforduló államigazgatási ügyeket a városi, nagyközségi jegyző látja el a környező településekre kiterjedő illetékességgel. Ehhez hasonló módon tervezzük az okmányirodák felállítását is.

Szegények és gazdagok

Az önkormányzatok pénzügyi szabályozórendszere az elmúlt években alapvető elemeiben nem változott, illetve a változtatás - mely elsősorban az önkormányzati feladatok módosulása, illetve a rendelkezésre álló forráslehetőségek figyelembe vétele miatt történt - kiszámítható volt.

Az elmúlt évek tapasztalatainak öszszegzéseként megállapítható, hogy az önkormányzatok gazdasági helyzete alapvetően kiegyensúlyozott volt annak ellenére, hogy szigorú pénzügyi feltételek mellett folyt a gazdálkodás. A költségvetési egyensúly, a működőképesség összességében tehát fenntartható volt. Ugyanakkor világosan látszik, hogy az egyes önkormányza-

tok között meglévő adottságok, a helyi adóerő-képesség, örökölt vagyon és befektetések mára erősen differenciálódott pénzügyi és vagyoni feltételeket teremtettek. Ezen ellentmondások és feszültségek mérlegelése alapján az elkövetkezendő időszak legfontosabb feladata, hogy az önkormányzati pénzügyi szabályozórendszert - a jelenlegi alapelveket megtartva - olyan irányba mozdítsuk el, mely segíti az egyes önkormányzatok közötti jövedelmi-vagyoni különbségek mérséklését, továbbá, hatékonyabb gazdálkodásra ösztönzi a helyi döntéshozókat. Melyek a ránk váró munka fő irányai?

Bevezetőmben már említettem az önkormányzatok feladatrendszerének a felülvizsgálatát. E feladatok újragondolása során - a helyi autonómia fenntartása mellett -, főként a kistelepüléseken, különös hangsúlyt kell helyezni a szakmai hatékonyság mellett a gazdaságosságra is. Ahhoz, hogy ez a jövőben ne csupán alapelv legyen, szükségesnek tartjuk a kötelező közszolgálati feladatok szakmai tartalmának, feltételrendszerének pontos megfogalmazását, valamint szakmailag optimális megszervezésének elemzését. Amennyiben ugyanis rögzítjük az egyes feladatok tartalmát és az optimális ellátásukhoz szükséges pénzügyi szükségletet, úgy választ kaphatunk egyrészt arra a kérdésre, hogy az adott feladatot a jövőben az államnak, vagy az önkormányzatoknak kell-e ellátniuk, másrészt, önkormányzati feladatellátás esetén, az milyen önkormányzat típusnál látható el a leghatékonyabban.

A gazdaságosság követelménye szükségessé teszi továbbá a társulásban történő feladatmegoldás erőteljesebb anyagi ösztönzését mind a beruházás, mind pedig a működtetés területén.

A helyi bevételek között jelentős szerepe van a helyi adóknak. Azok realizálhatósága tekintetében az egyes önkormányzatok jelentősen eltérő helyzetben vannak. Az iparosodottabb és jelentősebb kereskedelemmel rendelkező települések ugyanis egy főre vetítve többszörös bevételt érnek el az iparűzési adóból, mint a termelő és szolgáltató szférával nem, vagy alig rendelkező kistelepülések.

Ezt felismerve, már 1999-ben bevezettük - elsőként az iparűzési adónál - a helyi adóerő mérését. Már a következő évi költségvetési törvényjavaslat előkészítése során ,,finomítani" és bővíteni szükséges az adóerő-mérés alapján történő kiegyenlítő elemet.

És megint az ÖNHIKI

A kiegyenlítő rendszereknél maradva, mindenképpen szólni kell egy sokakat érintő támogatási formáról, az úgynevezett ,,ÖNHIKI"-ről, amely a működés forráshiányát hivatott csökkenteni. E rendszer alapvető célját tekintve úgy tud működni, hogy az előző év működési kiadásaihoz viszonyítjuk az önkormányzat tárgyévi költségvetését. Ez az úgynevezett bázis-szemlélet. E módszer hiányossága, hogy az önkormányzatok előző évi, illetve tárgyévi kiadásának realitása és jogossága nem mérhető. Ennek egyik oka, hogy az ágazati szakmai normák nincsenek kidolgozva, így a valóban indokolt pénzügyi szükséglet sem kérhető számon. A hiányosság másik oka, hogy az önkormányzatok jövedelemtermelő-képességének - vagyis adóerejének - mérése és a támogatásba történő beszámítása csak 1999-től indult.

A rövid távú feladataink között ezért - az 1999-ben megkezdett korszerűsítés folytatásaként - szükséges a támogatási rendszer szigorítása, továbbá meg kell szüntetni, hogy a bázis-szemléletű metodika konzerválja az évek során elért kiadási színvonalat. E feladat a következő teendőket jelenti:

• tovább kell pontosítani az elfogadható működési-kiadási szint mértékét és számítási módszerét, továbbá,

• ezen elismert működési kiadási szintnek a belső tartalmára és a gazdaságosságot helyben segítő módszerekre az egyes ágazati minisztériumoknak szakfeladatonként kiadás-elemzést kell készíteni. Ezek az elemzések segíthetik az önkormányzatokat a hatékonyság fokozásában.

• Megfontolásra érdemes továbbá - az ,,ÖNHIKI"-ben részesülő kistelepülések nagy aránya miatt -, hogy az önkormányzatok 2000. évi költségvetési jövedelem-pozíciójának meghatározása során, legalább az 1000 fő alatti községeknél, normatív támogatással biztosítsuk a forráshiány megelőzését.

További feladat a támogatási rendszer átalakítása annak megfelelően, hogy az egyaránt alkalmas legyen a kormány által fontosnak tartott fejlesztési programok megvalósítására, továbbá megfeleljen az Európai Unió elvárásainak is. Az önkormányzati beruházásoknál maradva szükségesnek tartjuk továbbá, hogy fejlesszük az e célt szolgáló összes fejlesztési támogatási forma koordinációját.

Ki nézzen a körmökre?

Befejezésként szükségesnek tartom, hogy néhány szót szóljak az önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzéséről.

E feladat ellátására, a hatályos jogszabályok értelmében, az Állami Számvevőszék köteles, illetve jogosult. Az önkormányzati gazdálkodás rendkívül széleskörű tevékenységet takar. Ennek teljeskörű, átfogó ellenőrzésére azonban csak nagyon kis számban kerül sor, és így a közpénzek felhasználásának igen lényeges területe esik kívül az ellenőrzés hatókörén.

Fontos hangsúlyozni, hogy az önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzése a kötelezettséget és a teljeskörűséget tekintve jogilag szabályozott. Nem szabályozott viszont az ellenőrzések gyakoriságának kérdése, és ez utóbbi jelenti a lényegi problémát: az ÁSZ mai szervezetrendszere ugyanis nem tudja biztosítani a legalább 3 évenkénti teljes körű önkormányzati ellenőrzést. A másik hiányosság az, hogy az ellenőrzés realizálásának nincsenek meg a feltételei. E problémák rendezésére az elmúlt években már több javaslat készült, de mindegyiknél felmerült az alkotmányosság kérdése. A Belügyminisztérium e megoldáson ismét dolgozik. Ez a feladat a megyei közigazgatási hivatalok ellenőrzési jogköréhez, fórumrendszeréhez kapcsolva - a TÁKISZ-ok közreműködésével - megoldható.

Indokoltnak tartom továbbá, hogy mindemellett az Állami Számvevőszék részéről a helyi önkormányzatok átfogó pénzügyi-gazdasági ellenőrzése legalább 3 évenkénti gyakorisággal teljeskörűvé váljon.

---

Tartalomjegyzék * kilencedik évfolyam, 6. szám * 1999. június

---

Ezt az oldalt a Hungary.Network tartja fenn.