ÁSZ-TAPASZTALAT

Kódolt hibák

A normatív állami hozzájárulás 1999. évben végzett ellenőrzésének általános tapasztalatai

Az ÁSZ idén is teljesítette a normatív állami hozzájárulások törvényes elszámolására vonatkozó ellenőrzési kötelezettségét. Ilyenkor a teljeskörű, minden jogcímre kiterjedő ellenőrzés lehetővé teszi a korábban nem, vagy ritkán vizsgált jogcímnél helytelenül alkalmazott önkormányzati gyakorlat korrigálását is. De alkalmas a vizsgálat arra is, hogy a szakemberek meggyőződjenek arról, mennyi felesleges bonyodalmat okoz a nagy tételszámú, bonyolult feldolgozású kódszámrendszer kezelése is.

Az Állami Számvevőszék a központi költségvetésből a helyi önkormányzatok részére biztosított normatív állami hozzájárulás igénylésének és elszámolásának szabályszerűségét és célszerűségét minden évben vizsgálja. Ez nem érinti valamennyi önkormányzatot. Minden évben más-más településtípusokra koncentrál, így a vizsgált településtípusok reprezentatív megjelenítését is biztosítja. Ez évben a fővárosnál, két megyei önkormányzatnál, 3 megyei jogú városnál, 18 városnál – amelynek kétharmada 10 ezer fő alatti kisváros –, 11 nagyközségi és 121 községi önkormányzatnál végeztünk vizsgálatot.

Felesleges terhek

A vizsgálatot az adott önkormányzatnál teljeskörűen végeztük, és minden, feladatmutatóhoz kapcsolódó normatív állami hozzájárulási jogcímen igénybe vett és elszámolt összeget felülvizsgáltunk. A teljeskörű vizsgálat elsősorban az igénybejelentés, és elszámolás túlzott részletezettsége miatt vált szükségessé.

A normatív állami hozzájárulás (költségvetési törvény, 3. számú melléklet), valamint az ehhez kapcsolódó kiegészítő támogatás (költségvetési törvény, 8. számú melléklet) jogcímeinek összesen 56 fajlagos összegét a Belügyminisztérium és a Pénzügyminisztérium az érintett ágazati minisztériumokkal közösen 210 tételre (feldolgozási kódszámra) bontotta mind az igénybejelentésnél (tervezésnél), mind az elszámolásnál.

A költségvetési törvényben meghatározottat jóval (3,75-szeresen) meghaladó részletes adatkérés és elszámolás elsősorban közoktatási szakmai információk megszerzését biztosította, sok esetben párhuzamosan a közoktatási statisztikai jelentésekkel. A jogcímbontásokkal mind az igényléseknél, mind az elszámolásoknál, esetenként 8-10 különböző tételben, illetve feldolgozási kódszámon részleteztek azonos fajlagos összegű hozzájárulást.

A 210 kódszám – azon túl, hogy a beazonosítás sem volt könnyű feladat – túl hosszúnak is minősült. A hét számjegyű kódszám bármelyik számának téves gépbevitele az elszámolt hozzájárulás összegében is eltérést okozott. A téves kódszám-alkalmazás miatt a vizsgálat során is az önkormányzati szintű eltéréseknél jóval magasabb összegű eltéréseket tártunk fel, amelyet a táblázat is szemléltet a 11. oldalon.

A kódszámonkénti eltérések magas összege is azt indokolta, hogy ne csak az egy-egy kiemelt jogcímhez kapcsolódó normatív állami hozzájárulást vizsgáljuk, hanem – amennyiben egy téves kódszám alkalmazást feltártuk, akkor – lehetőség legyen arra, hogy a különböző jogcímek közötti helyretételt, javítást is elvégezhessük. Például, gyakran előforduló tévedés volt a különböző középfokú közoktatási formákhoz kapcsolódó kódszámok rossz alkalmazása, vagy az intézményi étkeztetést igénybe vevők rossz csoportosítása. Ezen hibák feltárásával egyidejűleg a vizsgálat során az egyik kódszámon a visszafizetést, míg a másik kódszámon a pótlólagos támogatást javasoltuk, gyakran ugyanazzal az összeggel. Így az egymást az önkormányzat szintjén kiegyenlítő plusz-mínusz különbözetek az eltérések felnagyításához vezettek.

A teljeskörű, minden jogcímre kiterjedő vizsgálat a fentieken túlmenően lehetővé teszi egy-egy korábban nem, vagy ritkán vizsgált jogcímnél kialakított helytelen önkormányzati gyakorlat korrigálását is.

A normatív állami hozzájárulások igénybejelentési és elszámolási rendszerének módosítását és nagyszámú feldolgozási kódjainak csökkentését az Állami Számvevőszék évek óta folyamatosan javasolja, tekintettel arra, hogy a hozzájáruláshoz – az önkormányzati törvényben foglaltak alapján – a jogcímmel összefüggő felhasználási kötöttség nem kapcsolódik, és nagymértékben megnehezíti az igénylési-elszámolási rendszer áttekinthetőségét. Az elmúlt évekhez hasonlóan úgy az önkormányzatok, mint az ellenőrzés számára szükségtelen terhet jelentett a nagy tételszámú bonyolult feldolgozási kódszám-rendszer kezelése. A kívánt célt egy jobban áttekinthető, kevesebb tételszámú kódszámrendszer is teljesíthetné.

Általános problémák

A helyi önkormányzatok forrásfinanszírozási rendszerében 1998-ban is meghatározó jelentőségű volt a normatív állami hozzájárulás összege. Az 1998. évi költségvetési törvényben előirányzott helyi önkormányzati hozzájárulások, támogatások 67,7 százalékát képviselte, azaz a 410 milliárd Ft eredeti előirányzatból 277,5 milliárd Ft volt a tervezett normatív állami hozzájárulás, és az azt kiegészítő normatív támogatás.

Az elmúlt években a normatív állami hozzájárulásként meghatározott összeg nominálértéken évről-évre egyre csökkenő mértékben, de emelkedett (1997-ről 1998-ra 7,1 százalékkal). Ez az összeg a helyi önkormányzatok összes bevételeinek évente csökkenő részarányát képviseli. Az inflációt figyelembe véve megállapítható, hogy tavaly reálértéke is csökkent.

A változás megítélésénél figyelembe kell venni, hogy a normatív állami hozzájárulás az önkormányzati forrásfinanszírozás egyik eleme csupán.

A normatív állami hozzájáruláshoz 1997 óta kapcsolódik a költségvetési törvény 8. számú mellékletében évente módosuló jogcímeken, cél szerinti felhasználási kötöttséggel biztosított, kiegészítő támogatás. Ezek esetében elméletileg feladatfinanszírozás van, de az elszámolható költségek körének, módjának részletes központi, valamint helyi meghatározatlansága következtében a feladatokra fordított közvetlen és közvetett kiadások nem állapíthatók meg, nem mérhetők egyértelműen.

A gyakran változó költségvetési törvényi és szakmai jogszabályi előírások következtében 1998-ban fokozódtak a tervezés és az elszámolás hibái, amelyek jogosulatlan igénybevételeket, illetve elszámolásokat okoztak, de a jogos hozzájárulások és támogatások el nem számolása is gyakran előfordult.

Az önkormányzatok év végi elszámolása során az egyes önkormányzati elszámolási egyenlegek alapján döntően a költségvetésbe való visszafizetési pozíció volt jellemző, és a számvevőszéki ellenőrzés megállapításai alapján is az önkormányzati szintű eltéréseken belül a visszafizetési kötelezettség túlsúlya (62 százalék) dominált.

Az önkormányzati hivataloknak csak 24,4 százaléka ellenőrizte a helyszínen az intézmények által közölt adatok valódiságát. Az ellenőrzött intézmények 63 százalékánál az elszámoláshoz szolgáltatott adatokban hiányosságot állapítottak meg az önkormányzati hivatalok.

A nagyobb önkormányzatoknál vizsgálati program és megbízólevél is készült az ellenőrzéshez. A vizsgálati jegyzőkönyvek egy része egyben adatszolgáltatást pótló adatfelvételt tartalmazott, míg más esetekben csak az intézményi jelentésben foglaltakhoz viszonyított eltéréseket rögzítették.

A községi önkormányzatoknál általában a jegyző és a gazdálkodási főelőadó végezte az ellenőrzést. Vizsgálati program nem készült, az ellenőrzött, jegyzőkönyvezett adatok szolgáltak az elszámolás alapjául. Az ellenőrzés esetenként formálissá vált azáltal, hogy az intézmények éves elszámoláshoz adott hibás adatszolgáltatását nem vetették össze a korábban már ellenőrzött statisztikai jelentés adataival. Így, bár volt ellenőrzés, de a normatív állami hozzájárulás elszámolása ellenőrizetlen adatokon alapult.

A fenti problémák elkerülése végett, már az 1998. évi normatív állami hozzájárulás elszámolását megelőzően, 1998 novemberében megjelentettük az Ellenőrzési iránytű című anyagunkat, amely a normatív állami hozzájárulás elszámolását megelőző önkormányzaton belüli ellenőrzéshez is segítséget adott. A tapasztalat azt mutatja, hogy erre idén is igény van.

Jellemző elszámolási hiányosságok

A gyermekjóléti és szociális ellátást érintően a jogcímek szabályozási hiányosságai és értelmezési problémái, valamint a működési engedélyek, alapító okiratok, és a törzskönyvi bejegyzések hiánya, illetve hiányosságai okoztak gondokat. A törzskönyvi bejegyzés rendszere jelenleg nem kellően szabályozott, és így az alapító okiratokban az ellátandó feladat meghatározása jellemzően nincs összhangban a normatív állami hozzájárulás kapcsolódó jogcíménél leírt követelményekkel.

A szociális intézmények működési engedélyét 1997-ben, a gyermekvédelmi intézményekét pedig 1998-ban jogszabályi előírás alapján meg kellett újítani. A szociális és gyermekvédelmi intézmények alapító okiratainak a normatív állami hozzájárulás feltételrendszerével összhangban lévő ágazati tartalmi követelményeit meghatározó jogszabályi előírás azonban hiányzott. Ezt a hiányt néhány önkormányzat saját kezdeményezéssel pótolni tudta.

Az ellenőrzésnél – a megfelelő intézmény alapító okirat hiánya miatt, működési engedély nélkül üzemelő bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények esetében elvonást javasoltunk. A már előző években is működő intézményeknél, amelyekre vonatkozóan az önkormányzat a működési engedélyt az előírt határidőben megkérte, a hozzájárulás elszámolását nem módosítottuk akkor, ha a határidőben megkért engedélyt 1998-ban nem, de 1999. május 28-ig pótlólag megkapták. A vizsgálat során azt tapasztaltuk, hogy helytelenül a férőhelyek száma és nem a ténylegesen teljesített gondozási nap alapján készítette az elszámolást több önkormányzat.

A nappali szociális intézményeknél gondot jelentett a mutatószám megállapítása, mivel a gyakorlatban nem volt egyértelmű, hogy a 30 napnál folyamatosan hosszabb ideig távolmaradók számának meghatározásánál naptári, vagy nyitvatartási napokat kell figyelembe venni, továbbá, hogy az engedélyezett férőhely milyen mértékben (arányban) léphető túl a hozzájárulás elszámolásánál. Típushibaként jelentkezett, hogy a napi taglétszám helyett a naponta étkezőket, vagy a naponta megjelenteket vették figyelembe, a napi taglétszámot nem korrigálták megfelelően a 30 napon túl távollévőkkel, illetve a 30 napi távollét után visszatérőkkel. Továbbá, hogy a csak szociális étkeztetésben résztvevőket is szerepeltették a létszámban, és azokat a napokat is gondozási napoknak számolták el, amely napokon az intézmény szolgáltatást nem nyújtott, vagy kizárólag az ebédeltetés időtartamára nyitott ki. A hajléktalanok nappali intézményeinél a napi taglétszám dokumentálása és nyomon követése az előírt nyilvántartási rendszerben nem volt megoldott.

A közoktatási célú normatív állami hozzájárulás központi tervezéséhez a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (továbbiakban: közoktatási törvény) kötelező jellegű előírást tartalmaz, amely feltételeknek az 1998. évi eredeti központi költségvetési előirányzat megfelelt.

Még az intézmények alapító okirata is nagyító alá került

A közoktatást érintően a legtöbb problémát a közoktatási törvény alapján szervezett középfokú oktatás és szakképzés, a különleges gondozás keretében végzett korai fejlesztés-gondozás és fejlesztő felkészítés, a szervezett közoktatási intézményi étkeztetés, az általános iskolai napközis ellátás, az óvodai nevelés, valamint a cigánytanulók felzárkóztatása jogcímeknél észleltük. Ezen jogcímeknél a feladatmutató meghatározása túlzottan bonyolultnak minősült az önkormányzatok számára. Ezt igazolja, hogy a legnagyobb összegű eltéréseket is ezeknél állapította meg a vizsgálat.

Gondok a kódszámokkal

A vizsgált 156 önkormányzatnál összesen 884, oktatási feladatokat ellátó intézmény létszámnyilvántartásának, statisztikai jelentésének ellenőrzését végeztük el, és foglalkoztunk az intézmények által alkalmazott nevelési-oktatási programok engedélyezettségének vizsgálatával is. Kiterjedt az ellenőrzés az intézményi alapító okiratok meglétére, tartalmára, az intézmények törzskönyvi bejegyzésére, szervezeti és működési szabályzatára is.

Összesen 78 önkormányzatnál tartottuk indokoltnak az iskolai oktatás és szakképzés kódszámainál elszámolt normatív állami hozzájárulás módosítását az alábbi okok miatt.

Szinte mindegyik évfolyamon és minden oktatási formánál előfordultak számítási hibák, és a tényleges – a statisztika szerinti időpontban mért – létszámadat helyett a tervezett, vagy más időpontra vonatkozó (pl. I. 1-i, vagy 1998. X. 1-i) létszámmal történt az elszámolás. Előfordult a 8/12 és a 4/12 arány felcserélése is.

A vizsgálati tapasztalatok szerint az 1–6. évfolyamokon oktatottaknál gyakori eltérést a beiratkozott, de ténylegesen iskolába nem járó gyermekek számításba vétele okozott. Helytelenül a 7–8. évfolyamosok egy részét is figyelembe vették ennél a jogcímnél.

A 7–8. évfolyamokon oktatottaknál eltérést, illetve halmozott igénybevételt okozott, hogy a felnőttoktatásban (esti tagozaton) résztvevők nappali tagozaton kezdték a tanulmányaikat, a nappali tagozatosokra vonatkozó statisztika-készítés határideje után kapták meg a felmentő határozatot a rendszeres iskolalátogatás alól, majd ezt követően őket a dolgozók általános iskolájának létszámában is figyelembe vették.

A 9–10. évfolyamon oktatottaknál az eltéréseket jellemzően az oktatási törvény és a közoktatási törvény szerinti oktatás nem megfelelő minősítése, az érettségizett tanulók oktatási tantervüktől eltérő normatív állami hozzájárulási jogcímnél történt figyelembevétele okozta. A vizsgált önkormányzatok és intézményeik számára nem volt egyértelmű az oktatási törvény és az 1993. évtől fokozatosan helyébe lépő közoktatási törvény alapján történő iskolai oktatás és szakképzés szétválasztása. A középfokú oktatásban ezen túlmenően a középiskolát végzett 13. évfolyamos tanulók 9. évfolyamnál történt elszámolása, a szakképzési évfolyam kategória rossz értelmezése, ebből következően a tanulói létszámok kétszeres számbavétele, vagy helytelenül ennél a jogcímnél történő elszámolása okozott eltérést.

A 11–13. évfolyamon történő oktatás esetében az eltéréseket a szakközépiskolában a 13. szakképzési évfolyamon új rendszerben oktatottak helytelen kétszeres figyelembevétele jelentette.

Az egyes iskolatípusokon belüli évfolyamszámozás, valamint az oktatási törvény szerinti régi rendszerű, és a közoktatási törvény, vagy egyedi engedély szerinti új rendszerű elméleti és gyakorlati képzés alapján történő elkülönítés, az "Egyéb közoktatási hozzájárulások" jogcímeinek tervezési, elszámolási és ellenőrzési feladatait megnehezítette. További gondot okoztak még az oktatási forma szerinti bontások, valamint az azonos fajlagos támogatási összegű és jogcímű, de különböző kódszámú hozzájárulási jogcímek alkalmazásai.

Az egyéb közoktatási hozzájárulások gyűjtő-jogcím egészét tekintve ez évben a számvevőszéki ellenőrzés 62,9 millió Ft többlet-igénybevételt és 14,9 millió Ft pótlólagos járandóságot állapított meg. Az eltérések nagyobb része a szervezett intézményi étkeztetést, valamint a napközis ellátást érintette.

A költségvetési törvény 8. számú mellékletében foglaltak alapján a helyi önkormányzatok 1998-ban az előző évihez viszonyítva hárommal több, hét különböző jogcímen, és az előző évi 16 feldolgozási kódszám helyett 33 feldolgozási kódszámon számolhattak el támogatást. Az önkormányzatok az 1998. évi költségvetési rendeletükben és annak módosításaiban a cél szerinti felhasználási kötöttséggel kapott források és kapcsolódó kiadási előirányzatok elkülönítéséről többnyire nem gondoskodtak. Az intézményfinanszírozáson belül és az intézményi kiadások között címzetten és célonként e támogatásokat és felhasználásokat nem részletezték. A jegyzők a felhasználási kötöttség dokumentálására, bizonylatolására vonatkozó követelményeket sem előzetesen, de többnyire utólag sem határozták meg, holott erre mind a számviteli törvény 79. §-ában, mind az 54/1996. (IV.12.) kormányrendeletben felhatalmazást kaptak. Az intézményi számlarendek ez évben sem tartalmaztak útmutatást a felhasználási kötöttség dokumentálásának rendszerére, módjára, tartalmi követelményeire. Az önkormányzati hivatalok nem számoltatták el az e jogcímen kapott támogatásról a feladatellátó intézményeket.

Csecserits Imréné
ÁSZ, főtanácsos

Az önkormányzatok 1998. évi normatív állami hozzájárulása elszámolásának ÁSZ vizsgálata során feltárt eltéréseiről

---

Tartalomjegyzék * kilencedik évfolyam, 10. szám * 1999. október

---

Ezt az oldalt a Hungary.Network tartja fenn.