 |
|
Az 1998. évi központosított előirányzatokról
Fókuszban a szociálpolitika
Az Állami Számvevőszék 1998-ra összességében 32,6 millió forint állami támogatás jogosulatlan lehívását állapította meg. Ebből 25,2 milliót az önkormányzatok azonnal rendeztek, illetve visszafizettek. Az ÁSZ számos intézkedést kezdeményezett a kormány és a minisztériumok felé a támogatási rendszer egyszerűsítése, működésének hatékonyabbá tétele érdekében. Központosított előirányzatokat egyébként az önkormányzatok konkrét feladatra vehetnek igénybe, a költségvetési törvényben meghatározott feltételek alapján.
Az Állami Számvevőszék 1994 óta évente ellenőrzi a központosított előirányzatok felhasználásának törvényességét, eredményességét. Az előirányzatok száma a korábbi években tapasztalható folyamatos növekedést követően 1996-ban csökkent, de 1997-1998-ban ismét növekedett. Az Országgyűlés az 1998. évi költségvetésben 23 jogcímen 52,7 milliárd Ft központosított előirányzatot állapított meg, ami az évközi módosítások következtében 25 jogcímen 53,8 milliárd Ft-ra teljesült. Ellenőrzésünk 12 jogcímre és az előirányzatok összegének 7 százalékára terjedt ki.
A központosított előirányzatokból ellátandó feladatok köre 1998-ban az előző évhez képest kis mértékben bővült, a költségvetésben rendelkezésre álló előirányzat és az ellátandó feladatok összetétele ugyanakkor jelentősen változott. A központosított előirányzatok összege az önkormányzatoknak biztosított állami támogatások, hozzájárulások és az átengedett személyi jövedelemadó együttes összegének a 9 százalékát tette ki az előző évi 7,4 százalékkal szemben. Míg az említett források 18,4 százalékkal nőttek az 1997. évihez képest, addig az eredeti központosított előirányzatok növekedése 44,3 százalékos. A nagyarányú növekedést elsősorban – a gyermekvédelmi törvény 1997. novemberi hatálybalépése, valamint a szociális törvény 1998. évtől hatályos módosítása következtében – az új szociális támogatási formákhoz való költségvetési hozzájárulás (17,2 milliárd Ft) biztosítása és az oktatás támogatásának 3,5 milliárd Ft-os növekedése eredményezte. Az oktatással összefüggő korábbi előirányzatok összege csak kis mértékben növekedett, viszont új támogatási jogcímként került a rendszerbe a pedagógus minőségi munkavégzésért járó keresetkiegészítés közel 2,5 milliárd Ft-os előirányzata. Így az igénybevett előirányzatok 53 százalékát a szociális jellegű, 21 százalékát a közoktatási feladatokra juttatott, 9 százalékát pedig a közművekhez kapcsolódó támogatások tették ki.
A központosított előirányzatok igénybevételének és felhasználásának rendjét számos külön törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet és évente megjelenő közlemény szabályozta, melyek sokasága önmagában is egyik oka a tévedéseknek, elkövetett szabálytalanságoknak. Ezt fokozták a jelentős többletadminisztrációt okozó igénylések és a felhasználási kötöttségből fakadó számviteli feladatok. Részben az előzőekből adódik, hogy a támogatási igényeket az önkormányzatok többsége ugyan a jogszabályi előírásoknak megfelelően és megalapozottan nyújtotta be, az igények dokumentáltsága azonban esetenként hiányos, a felhasználás, valamint annak dokumentáltsága pedig több esetben jogszabálysértő volt. A feltárt hibák döntő többsége az önkormányzatok ellenőrző tevékenységével kiszűrhető lett volna, de sem a belső, sem pedig a felügyeleti ellenőrzés nem, vagy alig működött a vizsgált egységeknél.
Nehézségek a források felhasználásánál
Összességében erősödött a központosított előirányzatok önkormányzatok közötti elosztásának normativitása, ugyanakkor az állami források szabályszerű és célszerű felhasználását – az adott feladattól függően – ebben az évben is számos tényező mérsékelte:
• a közművekhez kapcsolódó, a lakossági terhek mérséklését szolgáló központosított előirányzatok közül a közműfejlesztéshez, valamint a települési folyékony hulladék ártalmatlanításához kapcsolódó támogatás az elmúlt években – a jogszabályi korlátok miatt – a kívánatosnál kisebb mértékben szolgálhatta eredeti célját.
A lakosság közreműködésével megvalósuló kapacitásbővítő beruházások csökkenését jelzi, hogy a közműfejlesztési támogatás iránti igény országosan az előző évi támogatásnál 13,2 százalékkal kevesebb volt. A támogatás igénybevételét szabályozó 89/1991. (VII.12.) kormányrendelet megalkotása óta tartalmában nem változott annak ellenére, hogy a vizsgálati tapasztalatok alapján évek óta jeleztük a módosítás indokoltságát. A rendelet többek között nem definiálta egyértelműen az új közmű, valamint a meglévő közmű kapacitásnövelésének fogalmát, amelyek a gyakorlatban keveredtek a kapacitáskihasználás fogalmával. A vizsgált körben az igénybe vett támogatás 5,5 százalékát minősítette az ellenőrzés visszafizetendőnek, főként a kapacitásbővítés fogalmának helytelen értelmezése miatt.
• A legtöbb problémát a települési folyékony hulladék ártalmatlanításának támogatásával kapcsolatosan tapasztaltunk. Az önkormányzatoknak az önkormányzati törvény alapján továbbra sem kötelező feladatuk e tevékenység szervezése, ennek következtében általában az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvényben előírt helyi rendeletet sem alkották meg. Az önkormányzatok jelentős része nem vállalja a folyékony hulladék ártalmatlanításával kapcsolatos szervezési feladatokat. A támogatás felhasználása során sem a lakossági terhek csökkentését, sem az ártalmatlanítás felté-teleinek javítását nem tartották szem előtt. A szükséges nyilvántartási, ellenőrzési feladatok végrehajtása nem volt kielégítő. Az igénybe vett támogatás 25 százalékát jogtalannak kellett minősíteni az igénylés és a felhasználás hiányosságai miatt.
• A lakossági víz- és csatornaszolgáltatás támogatásának rendszere némileg finomult 1998-ban. A központosított előirányzat összege az inflációnál kisebb ütemben nőtt, ezért a támogatási küszöbértékek 25 százalék körüli emelésére volt szükség, ami – az előző évinél több tényező mérlegelése ellenére is – az igénylésre jogosultaknál szűkebb kör számára és kisebb mértékben biztosította a támogatást. A támogatás igénybevétele során az önkormányzatok szerepe formális; sem a pályázatok benyújtásakor, sem pedig a támogatás felhasználása során – részben a szakmai felkészültség hiánya miatt – nem tesznek eleget az ellenőrzési (árhatósági és tulajdonosi) feladataiknak. A tárcaközi bizottságnál pedig a rendelkezésre bocsátott technikai és munkaerőkapacitás szűkössége következtében nem került sor a pályázatoknál a várható és a tényleges adatok egybevetésére, ami mérsékelte a támogatási rendszer eredményességét.
Kedvezőbb tapasztalatok
A családok életkörülményének romlása következtében az utóbbi években az önkormányzatoknak egyre nagyobb hangsúlyt kell helyezniük a szociális jellegű feladatokra. Részben ennek is köszönhető, hogy viszonylag kedvező tapasztalatokat szerzett a vizsgálat az ilyen célú előirányzatok igénybevételénél és felhasználásánál.
A szociális törvény előírásai alapján 1998-ban átlagosan 54 ezer fő vette igénybe a három kiskorú gyermeket nevelő szülőknek – a feltételek megléte esetén – járó normatív pénzbeli ellátást, a gyermeknevelési támogatást. A törvény megalkotása óta közel megkétszereződött a támogatást igénylők száma, az 1998-ban felhasznált 11 milliárd Ft támogatás pedig – az öregségi nyugdíjminimum folyamatos növekedésének is köszönhetően – az 1994. évi támogatási összeg 3,5-szerese volt. A gyermeknevelési támogatás megállapításában, folyósításában a hatéves gyakorlat ellenére még ebben az évben is jellemzőek voltak azok a nyilvántartási, jogszabály-értelmezési, elszámolási problémák, amelyek sok esetben a támogatás jogtalan igénybevételét eredményezték.
A gyermekvédelmi támogatás jogi szabályozása nem ad lehetőséget az önkormányzatoknak arra, hogy a családok életvitelével, vagyoni helyzetével összhangban nem álló jövedelemnyilatkozatok esetén a támogatási kérelmet elutasítsák. A rendszeres nevelési segélyezettek számához viszonyítva 1998-ban a támogatottak száma megduplázódott, de van ahol még ennél is nagyobb arányban növekedett.
Az időskorúak járadéka a megélhetést biztosító jövedelemmel nem rendelkező idős személyek új támogatási formája. A járadékot elsősorban a korábban rendszeres szociális segélyben részesített időskorúak részére állapították meg az önkormányzatok. A folyósított járadék hagyatéki teherként történő bejelentési kötelezettségének az önkormányzatok többsége nem tett eleget. Nem rendezett a visszatérült támogatás sorsa.
Buktatók a közoktatásban
Az egyes közoktatási feladatok megvalósításához hét jogcímen több mint 15 milliárd Ft központosított előirányzatot biztosított az 1998. évi költségvetési törvény. Az egyes támogatási jogcímek igénylését, szabályszerű felhasználását a terjedelmes és ugyanakkor helyenként hiányos jogi szabályozás nehezítette. A támogatás felhasználása nem minden esetben felelt meg a közoktatási törvényben meghatározott céloknak. A támogatáshoz pályázati úton, intézményi mutatószámok alapján úgy juthattak az önkormányzatok, hogy a támogatás fajlagos összege – a pedagógus szakirodalom vásárlás és a minőségi bérpótlék kivételével – előre nem volt ismert.
A Sulinet-programban kitűzött cél 1998 őszére a szakmai fejlesztésre rendelkezésre álló támogatásból az eredetileg meghatározott középiskolai kör számára teljesült: a támogatást igénylő intézmények korszerű számítástechnikai eszközökhöz jutottak és az Internet-szolgáltatásba is bekapcsolódhattak. Az időközben általános iskolákkal kibővült támogatott körből a nagyobb általános iskolák egy része – ha késedelemmel is, de 1999. évre – a középiskolákhoz hasonlóan számítástechnikai eszközökhöz jutott, ezen kívül az Internet használatára is lehetőséget kapott. Ugyanakkor a kisebb általános iskoláknál ez utóbbira a pályázati feltételekben meghirdetettel ellentétben nem volt mód.
A pedagógus szakvizsga kötelezővé válásáig tartó átmeneti időszakra biztosított támogatás meghaladta a tényleges szükségletet, ami tág teret biztosított az eredeti szándéktól eltérő előirányzat felhasználáshoz. A vizsgált önkormányzatok a tárgyévi forrásokat 1998-ban átlagosan 65,8 százalékban tudták felhasználni, és szinte mindenütt jelentős – átlagosan 31,5 százalékos – volt a kötelezettségvállalással terhelt maradvány összege. Az intézmények a módszertani előírás és a felügyeleti ellenőrzés elmaradása miatt analitikus nyilvántartást nem, vagy hiányosan vezettek. Szabályozatlan a támogatási szerződés megszegése következtében visszatérülő összegek sorsa.
A pedagógus szakirodalom-vásárlási támogatás adómentessé tételével a felhasználás és elszámolás egyszerűbbé vált. A támogatás felhasználása jellemzően a jogszabályi előírásoknak megfelelően történt, a számlák formai szempontból néhány esetben hiányosak voltak.
A tankönyvvásárlás támogatásánál alapvető problémát jelentett, hogy a tankönyvárakhoz viszonyítva az egy tanulóra eső támogatási összeg igen alacsony volt, a differenciálást pedig nehezítik a jelenlegi átláthatatlan jövedelmi viszonyok. Az önkormányzatok évek óta kiemelt feladatuknak tekintik az iskoláskorúak tankönyvellátásának támogatását, és gyakran a központi keretet lényegesen meghaladó saját forrást is biztosítanak e célra. Problémát jelentett, hogy a támogatás tényleges igénybevétele nem haladhatta meg a tervezett tanulólétszám alapján igényelt mértéket. A támogatási keret megosztása, 25 százalékának tartós tankönyvvásárlásra való felhasználása sok helyen nem a rászoruló tanulók érdekeit szolgálta, így nem érte el célját.
A pedagógusok minőségi munkavégzéséért járó keresetkiegészítés – nagyságrendjénél fogva – csak korlátozottan volt alkalmas a kiemelkedő munka presztízsének megteremtésére. Az intézmények részben az alacsony jövedelmek miatt, részben a konfliktusos helyzetek elkerülése céljából arra törekedtek, hogy minél több pedagógus részesedjen a keresetkiegészítés minimális összegében.
Az önkormányzatok létszámcsökkentéséhez igényelt központosított előirányzat 1998-ban – a korábbi évekhez viszonyítva – jelentősen csökkent. A támogatást a hatályos jogi szabályozásnak megfelelően igényelték és használták fel az önkormányzatok, a létszámcsökkentések ténylegesen megvalósultak.
Végrehajtott szabályozási módosítások
Az elmúlt évek során folyamatosan felvetettük a kormánynak és a szaktárcáknak azokat a szabályozásbeli problémákat, melyek megoldása nélkül a vizsgált állami támogatások célszerű és hatékony felhasználása nem biztosítható. Megállapításainkat, javaslatainkat figyelembe véve 1999ben jelentős változások következtek be a vizsgált központosított előirányzatok körében:
• az országos összefoglaló jelentés készítésének időszakában jelent meg a közműfejlesztési hozzájárulás igénybevételét szabályozó új, 73/1999. (V.21.) kormányrendelet, amely az elmúlt évek ÁSZ vizsgálatai során felvetett jogszabályi problémákat kiküszöböli. Az új kormányrendelet lehetővé teszi a sokat vitatott közműhálózatra történő utólagos rácsatlakozás után is a támogatás igénybevételét, ami a környezetvédelem mellett jól szolgálja a közszolgáltatások hatékonyabbá tételét is.
• a költségvetési törvény 1999-ben a folyékony hulladék ártalmatlanításához támogatást csak annak az önkormányzatnak biztosít, amely az 1995. évi XLII. törvény alapján szervezett módon gondoskodik a tevékenység ellátásáról és a lakosság által fizetendő díjat a támogatás figyelembevételével határozza meg. Mindemellett csak a közműves csatornahálózattal nem rendelkező településrészen keletkezett lakossági folyékony hulladékkal összefüggésben igényelhető központosított támogatás, ösztönözve ezzel a meglévő közműhálózat kihasználását.
• pontosították a lakossági víz- és csatornaszolgáltatási támogatás igénybevételének feltételeit, lehetővé téve a támogatás átlagköltség-szinten való megállapítását is.
• a gyermeknevelési támogatás megállapítása és folyósítása 1999. áprilisától már nem önkormányzati feladat, azt az 1998. évi LXXXIV. törvényben előírtak alapján a megyei egészségbiztosító pénztárak végzik.
• a közoktatási támogatási jogcímek jelentős része (pedagógus szakvizsga és továbbképzés, pedagógusok szakkönyvvásárlása, tanulók tankönyvtámogatása, az érettségi és szakvizsga díjak, valamint a körzeti térségi feladatok) átkerült a kötött felhasználású normatív támogatások közé. A pedagógusok minőségi munkavégzésért járó keresetkiegészítésének 1998. évi rendszere megszűnt, és 1999. szeptember 1-jétől egyéb, szintén a normatív finanszírozás keretében biztosított források terhére – a kiemelt munkavégzésért járó keresetkiegészítés fedezetére – támogatási alapot kell képezni az önkormányzatoknak.
• a szakmai fejlesztésre szolgáló támogatási forma 1999-ben is rendelkezésre áll ugyan, de a támogatási előirányzat 80 százalékát a már az Internet-szolgáltatásba bekapcsolt intézmények utáni átalánydíj kifizetésére kell fordítani.
Németh Péterné
igazgatóhelyettes, ÁSZ
Tartalomjegyzék * kilencedik évfolyam, 11-12. szám * 1999. november-december
Ezt az oldalt a Hungary.Network tartja fenn.